1、终身教育地方立法的认识瓶颈与推进措施摘 要：我国已出台五部地方性终身教育促进条例，虽然只是起步阶段，但是，对因地制宜发展终身教育事业具有重要意义。在建设学习型社会进程中，推进终身教育地方立法还面临诸多挑战，一方面，要破解认识瓶颈，全面回答终身教育地方立法的法理之问、实践之问和效用之问，从而在思想认识上扫清障碍；另一方面，需要进一步梳理立法的经验、条件和意愿，形成具有地方特色的系统性推进措施，才能为尚未立法的地区提供有益的决策参考。关键词：终身教育；地方立法；认识瓶颈；推进措施基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划 2015 年度重点自筹课题“终身教育体系建设中的地方性立法问题研究以江苏为例”（
2、项目编号：B-b/2015/03/087）；江苏省社会教育规划 2015 年重点课题“法治新常态视阈下江苏终身教育法制保障建设研究”（项目编号：JSS-B-2015001）作者简介：王中，男，副校长，主要研究方向为职业教育与终身教育；陈霞，女，高级会计师，主要研究方向为财务管理。中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2019）05-0048-06近代以来，经验理性与建构理性是流行于西方的两种不同的认识论和方法论，也是人们探求知识与改造世界的两种不同的思维方式和路径选择。1经验理性重视实践经验总结，但易于保守；建构理性尊重主观能动性的发挥，也有脱离实际的风险，将二者
3、有机结合，才能成为法治政府得心应手的治理手段。从我国立法的现实情况来看，我国法律具有的制定法特征，更为倾向一种“建构理性”。2基于这样的立法特点，在发挥建构理性优势的同时，尊重实践经验，破解认识瓶颈，对立法实践有“自明性”作用。然而，问题在于，在教育法治建设进程中，容易基于经验理性的保守心态，忽视立法的积极作用，特别是忽视地方立法的针对性、灵活性等特点和法律治理体系的协同作用，没有从整体上把握教育法治的精神，导致诸多教育立法行动难以推进。面对国家层面的终身教育立法仍然没有启动的现状（早在 1998 年，就有全国人大代表提出“加快继续教育立法的议案”和“加快成人教育立法的议案”，当时，教育部希望
4、制定“终身教育法”3，至今 20 多年尚未解决），从加快学习型社会建设的角度，因地制宜积极推动终身教育的地方立法实践，切实加大终身教育供给的保障力度，这是推进教育治理法律化的重要路径。一、终身教育地方立法的认识瓶颈问题是时代的声音，也是立法实践的起点。4各地在贯彻党的十九大“加快学习型社会建设”的总体目标时，必然会引发本地区是否有权立法、是否需要立法、立法是否有用等一系列追问，需要我们基于经验理性，立足“让事实自己说话”的原则，对相关问题逐一剖析，重新审视终身教育这一推进时代发展的变革力量。（一）法理之问：终身教育立法的法律依据1.终身教育的法律地位。我国教育法是教育基本法，是教育立法的重要法
5、理依据。教育法出台已来，之前出台的教育法律陆续进行了修改，包括由全国人大立法的义务教育法也做出修改，把教育法作为制定依据之一，彻底捋顺了教育法律之间的地位关系。教育法对我国教育法律体系架构进行了全面梳理，第十一条规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平。”这里非常清晰地指出了现代国民教育体系与终身教育体系之间的平衡发展关系，而且是在总则中予以明确。需要指出的是，教育法的教育基本法地位，在教育法总则中对“终身教育体系”地位的明确，以及教育法2015 年刚刚修改的事实，常常被研
6、究所忽视。从教育立法的完善程度来看，我国立法的重点聚焦于现代国民教育体系，对终身教育体系的立法还存在巨大的空间，也留下了终身教育是否需要立法、如何立法等不确定因素。2.终身教育的立法优势。比较各国立法实践可以得到一些启示。比如：美国的终身学习法本质上是职业培训法；日本的终身学习振兴法终身学习完善法实质上是终身学习宣讲法，而且抽象性的条款较多，可操作的具体规定较少5；韩国拟将社会教育法修订为终身学习法，国会讨论草案时认为所有的条文都与教育有关，最终定名为终身教育法，该法将“终身教育”定义为“除学校教育以外，有组织的教育活动”。6比较上述立法行为，笔者认为，韩国的立法思路可以借鉴，终身教育法可能要
7、优于终身学习法，从法理学角度分析，终身教育法聚焦的是教育关系，保护的是公民的“受教育权”，是公民的宪法权利，而且公权力对教育关系有介入的能力和空间；终身学习法聚焦的是学习行为，保护的是“学习权”，学习权的复杂性在于，学习权分为主动学习权和被协助学习权7，被协助学习权涉及法律权利主体之间关系的调整，可以上升为法定权利，但主动学习权却未必，它是由学习者主观意志决定的，是一种不能由法律调整的心灵自由。（二）实践之问：终身教育地方立法的现实形态1.终身教育地方立法的可行性。我国立法法第七十三条规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州
8、根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四十四条也做出具体规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权”，其中第四项为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，也就是说，终身教育地方立法没有权限障碍。对于终身教育事业发展而言，地方立法有一定的优势，国家推进终身教育立法之难在于，全国东、中、西地区经济发展水平有较大的差距，难以用一个尺度去规制受教育权从现代国民教育体系向外延伸的广度与深度；而一个地区经济社会发展水平相对比較均衡，有能力通过立法固定终身
9、教育事业发展的政策福利。2.终身教育地方立法的实践性。目前，我国已有五地出台了五部地方性终身教育促进条例：福建省（2005 年）、上海市（2011 年）、山西省太原市（2012 年）、河北省（2014 年）、浙江省宁波市（2014 年）。其中，上海市、山西省太原市、河北省、浙江省宁波市均明确提出，根据我国教育法等法律法规，结合本省（市）实际，制定本条例。其中点明了两个关键点：一是终身教育地方立法是以教育根本法教育法为立法依据，立法的法理依据清楚；二是结合本地区实际需要制定，体现地方因地制宜发展终身教育事业的立法需求。五部地方性法规，均将适用范围明确为现代国民教育体系之外（有组织的）的终身教育（
10、教育培训）活动，积极调整“非正规的”教育关系，并以教育法总则中“终身教育体系”的框架要求为依据，以“满足市民终身学习的需求”“发展终身教育事业”“推进学习型社会建设”为立法目的，既是地区经济社会发展的现实之需，也是地方党委政府对教育优先发展的重要承诺。（三）效用之问：教育法律法规的价值与实现1.教育法律价值体现的独特性。解决了上述两个问题，我们依然不能回避立法价值追问。教育作为一种典型的非垄断性公共物品，是一个利益冲突集中的领域，不同利益之间的冲突和矛盾在教育领域中开始凸显出来，如何在新的社会结构中重新定位，教育似乎正在遭遇一种自我确证的困境。8我国教育立法向良法的努力成效明显，虽然也会存在这
11、样或那样的缺憾，但更要看到立法的进步。从我国已出台的教育法律来看，较好地彰显了教育公共性、平等性、平衡性和扶持特定地区和特定人群等特征，指向了全民教育福利的保障。教育是全民平等共享的公共利益，教育法律最大的特征是聚焦教育关系的调整，所有的罚则围绕对侵犯受教育权行为的防御，特别是规范了政府、学校（含其他教育机构）、甚至家庭的义务，真正保障受教育权非依法定事由不得剥夺。这样的立法之难不在技术，关键在于政府的保障能力能否达到人民的期许，能否实现立法初衷，所以从本质上看，教育法律就是教育福利保障法。2.教育法律作用发挥的综合性。法治作为人类社会治理方式的一种选择，是以良法为前提的人权治理结构的优化。尽
12、管人们对良法的认识不尽相同，一般地，能够积极捍卫公民的权利和自由、实现社会公平与正义是人们对良法的普遍共识。教育治理法律化亦是如此，人们对终身教育地方立法的呼吁，也是作为人权重要组成部分的受教育权随着公民个体离开学校教育之后，谁来持续关照的追问。当下，对终身教育地方立法的质疑集中在“内容抽象宏观”“可操作性差”等诸多方面，一定程度上忽视了教育立法之难，以及教育立法与教育执法、教育守法三者的整体关系，要加快推进教育治理法律化，首先要有法可依，其次必须协同发力。只有权力机关、行政机关、司法机关严格依法履职，全社会积极守法护法，教育法律的权威性自然得以确立。二、终身教育地方立法的推进措施以江苏为例立
13、法是协调社会关系、解决社会矛盾的一种重要方法，从广义角度看，地方立法包括地方各级法定的机关，依据法定的职权和程序，制定规范性法律文件的过程，包括地方各级机关的决议、命令和指示。笔者这里讨论的地方立法限定于狭义角度：“关于立法的活动”。目前，江苏还没有正式启动终身教育立法，作为教育强省，终身教育事业发展水平与政策成熟度已有利于启动立法进程。因此，基于建构理性的能动性，剖析终身教育地方立法的推进措施，对加快立法进程具有积极意义。（一）立法的经验：对五部地方性条例的特点剖析1.对终身教育地方立法的基本判断。有意愿出台地方性终身教育促进条例的地区，其党委政府对本地区终身教育事业发展是重视的，也取得了一
14、定的实绩。剖析他们的立法设计思路，对江苏终身教育地方立法有较好的借鉴作用。笔者注意到：研究者对这些条例的现实局限性进行了批判，而且批判多于肯定，似乎每一部条例都存在诸多问题，甚至指正立法背离了终身教育理论的蕴涵。笔者认为，不同地区条例的法条可以逐条比较分析，评判立法得失，这没有错，但就此得出孰优孰劣并不公平，因为每个地区立法的基础条件并不相同，承诺的担当也要力所能及，所以，我们更应当看到先行者的不易，看到率先立法的破冰勇气，特别是不能忽视终身教育从无法可依到有法可依的可喜事实。我们更应当在探索个性化方案这样一个务实态度下，分析他们的立法设计思路，寻找促进终身教育创新发展的每一个细小的突破与进步
15、，予以高度肯定，消除后来者的顾虑，这是我们研究者不应矜持的地方。2.对终身教育地方立法的亮点梳理。梁雯认为，各地终身教育促进条例具有四方面的共同点：注重顶层设计、重视经费投入、明确教育任务、建立奖励机制。9从比较分析可知，围绕受教育权，各地条例既有个性化的制度设计，又能较好地吸纳先行者的经验，这是我们需要予以积极关注的。比如：福建省明确了“科技馆、图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、纪念馆、青少年活动中心、工人文化宫、老年人活动中心等社会公益性场馆应当根据实际需要和自身条件，向公民优惠提供学习场所或者设施”，是第一个指出社会资源统筹利用的地区，这一条很快被其他地区采纳；上海市提出：“各级人民政府及
16、其部门可以通过购买服务的方式，将企业、民办非企业单位开发的教育学习资源用于终身教育”，第一个创新了财政扶持方式，很快被河北省等地采纳；山西省太原市明确了“县（市、区）人民政府应当按照本行政区域内常住人口数每人每年不低于二元的标准安排社区（村）教育经费，列入本级教育经费预算，并根据财政经常性收入的增加而增加”，是第一个明确县级财政承担专项经费标准的地区，预计也会引发后来者的参考。需要指出的是，五部条例都提出了经费保障，但是各自的规定却有所不同，大多数没有明确标准，笔者认为，经费标准多少，最终落实了多少，实际使用多少，可以从各地政府执行法规的年度考核报告中找到答案。要尊重各地经济发展的现状，应当整体观察立法、执法和守法形成的效果。（二）立法的條件：江苏终身教育发展的政策变迁
