1、春秋时期,分封制逐渐瓦解,世卿世禄制被官僚制取代,地方组织出现县制和郡制。秦统一六国后,在全国范围内废除分封制,全面实行郡县制,直至汉朝,郡县制得到进一步发展。与分封制不同,郡县制确立利于中央通过监察和考课加强对地方政权控制,从而结束了地方分权的格局,逐步演化为干强枝弱的中央集权制。随着各个时期外界环境的变迁,郡县制进行细微调整,历经了道县制、路县制、行省制,但其本质并未发生变化。郡县制从根本上消除了中央和地方的对立,有利于国家的政治安定和经济发展。2000多年的郡县制,对中国城市建设产生了深远的影响。郡县制”的中央集权在中国的今天,加强了中央对地方的管制,对全国资源的调度,特别是在处理全国范
2、围内大事件上显示了它独特的优越性,如奥运、抗震,但在吹响城市化号角、逐步民主化的今天,郡县制也走入了困境。1.监督体制失效,不利于城市和谐发展。郡县制非常重要的特征是,县以上的各级政府都不直接执行法律,他们属于监督性政府。只有县级政府才直接服务民众,与民众直接发生关系。中央政府的法律和政策都是通过县政府来具体实行的,如此大的权力必然需要完整的监督体制,虽然郡县制设计了一套监督体制,但在许多方面难以落实。这样一套自上而下的权力控制体制容易致使相邻两级政府相互庇护,因为它们政绩考核也是自上而下的,上级政府不与民众发生关系是不能形成政绩,它的政绩是下级政府政绩的综合。他们的关系本来应是监督和被监督,
3、但现在成为利益共同体,上下级政府相互庇护,这必然滋生腐败,政府滥用权力,不利于城市健康持续发展。2.城市“掠夺”乡镇,“城乡统筹”走入困境。中国现阶段“市”行政体系混合在一起,其下一级政府是县。在城市建设用地紧缺的局面下,中国新一轮“圈地运动”兴起,一些市政府将目光转移到用地宽松的农村,并赋予其“城乡统筹”的美名,而城乡统筹演化为城市掠夺乡村。从而城市化越发展,城乡差距越大。城市化不应该是城市汲取农村的资源,驱逐农民,掏空乡村。一些地方在实施“万顷良田工程”后,把村庄简单安置,无视农民对城镇化的实际需求,农民成为缓解城市压力的牺牲品,这必然导致新的住宅问题“新的城中村”。市应仅仅作为经济、社会
4、、文化生活集聚中心划分出来,消除其行政权力,为县的发展提供空间和权力。因此,应改革我国地方行政管理体制,更新中国城市体系,减少管理层级,提高政府工作效率。3.财政受限,城市难以起飞。中央主要是通过财政权限来控制地方发展,地方如要进行大项目建设,都要向上一级政府进行申请。我国目前特大城市的城市规划必须经过国务院审批,由国务院召开部门会议进行评审,评估规划合理性,经过一系列协商和修改,才决议规划是否通过,地方在这个过程中向中央“讨政策”和“讨资金”。但其中也存在诸多问题,城市发展外部环境是复杂的,只有地方政府对其才有一个全面客观的认识,了解自身发展的需要。如让远离该城市的中央机构去审批规划难免有失
5、偏颇,导致城市畸形。同时城市外部环境瞬息即变,特别是高速城市化的中国,用总体规划文本去框定城市发展方向,那必然是对城市的一种束缚,不适应当今城市发展需要。如果城市规划每一次变更都要经历如此复杂的流程,在此期间城市将会丧失最好的发展条件和机遇。比如武汉市在2006年向国务院提交了武汉城市总体规划,于2009年才得到批复,这势必造成巨大损失,应给予地方更多自治权力。中央与地方之间最核心的还是利益分配,无论是过于偏向中央还是地方都会致使利益失衡。这种情况下,在进行权限划分时,应充分考虑中央和地方之间的发展需要,使之保持均衡状态。郡县制 - 作用郡县制确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。
6、秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制，也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制，为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年，原监察区性质的州转变为郡以上的行政区，地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年（583）， 罢天下
7、诸郡，以州统县。至元，郡名完全废弃。郡县制 - 郡县制于分封制最大的不同郡守、县令和县长由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。郡县制 - 特点与影响特点：与分封制不同的是，郡守和县令都由皇帝直接任免。影响：郡县制下的郡守和县令都是有皇帝直接任免，从而使君主有效地加强了中央集权，有利于政治安定和经济发展；郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。郡县制的出现及其推行，消除了由分封割据而带来的隐患，使皇帝能够直接控制地方的行政制度，成为中国两千多年封建专制统治
8、的组成部分。王夫之说：“郡县之制，垂二千年，而弗能改。合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉。”由此可见，郡县制对中国传统封建社会的社会调控产生了深远影响。县域治理问题的根源首先简单分析一下基层治理的问题究竟在哪，其根源何在。当然，这也许只是一个貌似的根源。现在我们在基层所看到的危机或者说问题，在中国两千年来的历史上曾经周期性地出现。每个朝代在建立三四十年之后都会出现这些问题。这是一个历史性困境，这个困境两千年来都没有解决。问题在哪儿?不妨对政体架构进行一番分析。分析的基础是古人运用的一个概念，“郡县制”。近年来，我越来越强烈地觉得，用古典中国的概念，其实可以恰当地描述我们在中国所看到的政
9、治现象。当我们要概括当代中国的政体结构是什么时，也许，“郡县制”仍然是最合适的术语。郡县制的核心特征就是自上而下的授权和控制，整个权力系统的运作是单向的、自上而下的。它的一个重要特征是，包括中央政府在内，县以上各级政府都不直接执行法律，它们都是监督性政府，所谓“管官之官”。只有到县一级政府才是真正管理民众或者说服务民众的政府，古人所谓“亲民之官”，县官直接跟民众发生关系。我们现在依然是这样一套体制。在中国，我们制定了很多全国性法律，但是全国性法律要由地方政府执行，而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执行。这样，全国性法律存在被悬空的危险。从权力架构上看，郡县制是金字塔型权力授
10、予控制模式。在另外一种现代治理形态联邦制中，人们看到的是“重叠统治”，也即每个政府独立地执行自己的法律。通过这样的对照，我们很容易理解，为什么县会变成矛盾聚集的地方。因为，只有县政府才和民众发生关系，其他政府不会跟民众发生直接纠葛。只有打交道，才可能出现纠纷、冲突。更进一步，在这样一套自上而下的授权、控制体制中，每一层级政府都是全能政府，它的权力都是无限的。从理论上说，中央政府有多大权力，它之下的每一级政府就都可能有多大权力。在中央政府那里，这种全能性当然很明显，中央政府的权力可以任意扩展或者缩小。中间层级政府的这种全能性并不明显，它们并不经常使用理论上可以运用的诸多权力。在县一级政府那里，又
11、可以看到这种明显的全能倾向了。因为它与民众打交道，中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行，所以理论上它对民众的权力与中央政府对民众的权力是一样的。反过来再看，这样一个全能的权力不能没有一套有效的监督机制。郡县制确实设计了一个很完整的监督体系，尤其是自上而下的监督体系。本来，县以上各级政府的主要职能就是监督其下级，中央政府及中间层级政府监督的目光全部聚集于县。但是，这一套体系始终没有发挥理想的作用。原因在于，这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结。郡县制下，既然权力是自上而下授予的，则政绩考核同样是自上而下进行的。既然县以上各级政府不与民众发生关系，则它就无法直接形成自己
12、的政绩。基本上，只有县政府能够形成看得见的政绩。这就麻烦了。比如说道台的职能本来是监督府、县官的，但知府自己没有直接的政绩，他的政绩是从知府、知县那里来的;或者在当代，地市委书记的政绩来自下属县委书记的政绩的总和。这样，上下级两级政府之间的利益是一致的。面对上级部门，它们是一个利益共同体。制度的初衷是进行自上而下的监督，事实却是每个监督的环节都是短路的。当然，监督的失灵还有其他原因，这里只是从最抽象的结构层次来分析。行政监督失灵了，司法监督就不用说了，因为司法是地方化的。当然，郡县制下也没有民众自下而上的监督。这样，在历史上、在现实中，我们看到的是这样一种情形：县级政府拥有巨大的权力，并且是直
13、接针对民众的，而这个权力又没有受到有效的控制和监督。你可以想象，这样的县域治理体制当然会出问题。这是与历史保持连续性的结构性原因。不过，我们还需要注意这30年，尤其是20世纪90年代以来的新趋势。1990年代以来，县级政府的行为模式变化很大，这之后，经济增长也比较快。经济学家为了解释高速增长提出了“地方政府竞争”的理论模型。这个理论模型存在很多问题，不过它确实指出了一个显而易见的现象：地方政府的公司化。为什么会出现这一变化，暂时不讨论，重要的是，地方政府的公司化让县级治理问题更为恶化了。以前，政府、尤其是直接与民众打交道的县政府，确有对民众滥用权力的倾向，但事实上，它与民众发生关系的机会并不多
14、。比如，20世纪80年代似乎就是收税、计划生育等少数几项事务。随后，地方政府开始公司化，开始经营城市、经营土地、经营农村。这里的经营主体一般都是县政府，它一步步扩大经营范围。县政府变为经营主体，它既是商人，又是政府，全能的权力与商人的计算结合在一起。这样，它和民众打交道的机会一下增加了很多，比如征地会让一个村庄几百口人都和县政府发生关系，或者拆迁会牵涉几十、几百户普通市民，或者国有企业职工下岗，县政府必然与几十、几百名工人直接发生关系。而县政府只要和民众直接发生关系，就有可能呈现为一种侵害关系。这是由其不受约束的全能权力的性质决定的。官民冲突的频繁发生，还有另一个原因，也跟中国政企结构前30年
15、和后30年的变化有关。前30年的体制是一种强动员体系，整个国家是一家超级公司，像周其仁教授讲的。全国人民拥有一个共同目标，在意识形态动员下，所有人有共同意识。那时候不管是干部还是群众，整体上是一个活动单位，整个国家是政治和经济活动单位，在这里人与人的区别就是干部和群众的区别。不管有多大矛盾，大家还觉得是一家人，因为是在从事一个共同的事业。但后来，“干群关系”演变成了所谓“官民关系”。19501960年代，社会处于高强度动员状态，意识形态的力量把整个社会凝聚成一个紧密的道德政治共同体。在其内部，当然就只有工作责任的大小之分，而无利益的区别。这是所谓“干群关系”的本质。但到1970年代初，这种共同
16、体的感觉就已经瓦解了，整个1970年代是迷茫的时代。1980年代初，媒体讨论“信仰的失落”，不过是在公开地描述一个已经存在很久的事实。这种失落感就是源于强动员形成的共同体感觉的瓦解。1980年代全社会寻求变革的共同意愿，好像又把人们的感情联合到一起。1980年代末这种共同体感觉则再度瓦解。1990年代之后政府的商业化，引发政府与民众直接发生利益的冲突。在一个一个具体的案例中，民众清楚地看到，自己的利益与政府的利益不是完全相同的，政府也从民众的反应中得知了这一点。这样，从官到民，都产生了一种个人利益的自觉，都意识到“我的”利益跟“你的”利益不同。这就出现了官民关系。换言之，从全民改革共识到稳定压
17、倒一切的变化，就是干群关系转为官民关系的根源。当然，在过去30年中，我们还看到另外一种情形，那就是，地方政府，尤其是县级政府进行了很多制度创新。这一点也与每一级政府都是全能政府有关。清末新政，都是在地方层面进行的，张之洞、李鸿章等人都是以地方大员的身份从事现代化事业。实际上，过去30年中国所有改革措施，最初都是基层创新，然后由上级政府认可，最后被中央政府认可而变成政策、变成法律。我正在写一本书立法企业家驱动的制度变迁，就准备讨论这个问题。问题仅仅在于，利用这种空间进行制度创新的地方官员，毕竟是极少数。不过，这一事实也确实让我们在使用术语的时候应多费点思量。很多人用集权体制一词来描述现有体制。但
18、你会看到，地方的活力似乎很大，远不似学术上的“单一制”那样。也许用“郡县制”来刻画我们目前的政体架构是一个最好的选择。重构基层治理单位那么，如何解决基层治理败坏的问题?我简单讲一讲我的改革设想，这个设想的核心是重构基层治理单位，基本方案可以概括为：建镇为市，市县分流。1990年代以来县域治理问题的一个根源，就是统治的权力与经营的权力合一。政府既是统治者，又扮演商人的角色。这两个角色完全混合在一起，一方面固然在经济建设方面很有效率，另一方面，政府有时也侵害民众的利益。这样的格局必须予以根本变革。我设想，把这两个权力分开，分别安置在市政府和县政府。我这里所说的市，不是现在我们所讲的行政区划体系中的
19、市。现在的“市”是与行政体系混合在一起的，市有行政级别。结果，市就借助行政权力掠夺它的乡村和行政级别比它低的市：地级市掠夺县，县城掠夺乡镇，结果，城市化越发展，城乡差距反而越大，城市和乡村的隔离越来越严重。而且，这两者之间的分割永远打不破，哪怕只剩下一个农民，他所在的乡村与城市也是隔绝的。这是特别糟糕的城市化进路。我所说的市，是剥离了行政权力、行政级别的治理单位，它们仅仅作为社会、经济、文化生活的聚集中心而被识别、划分出来。比如，瑞士的地方基层治理单位是市镇和公社，平均下来每个只有两三千人。这且不论，最重要的是，我们需要理解，现代欧美的基础性治理单位都是市镇。中国传统社会也同样如此，尤其是明清
20、时代，各地都有高度发达的市镇。这些市镇是由于经济社会、文化、宗教等因素自然演进形成的。我们现在看到的大多数市镇，都是历史长期演进形成的。尤其重要的是古代社会县与市镇的关系。在明清时代，县是政治统治的单位。一个县在县城之外，存在着若干个市镇。它们是一定区域内经济社会文化活动的自然中心。县城的格局，各地都是一样的，都是紫禁城的缩小版。但是，每个地方的市镇却完全不一样。这些市镇可能比县城还大，商业、文化极其发达，经济总量、人口规模可能大于县城。但当时的统治者没有觉得这有什么问题。尤其值得注意的是，到了19世纪末、20世纪上半期，市镇还经历了一个治理模式的转换，从传统的自治向现代的自治转换。江南大概转
21、换得最为成功，这里面有很多案例值得我们去仔细研究。我们可能需要重温前人的治理智慧，有意思的是，这样的治理智慧完全吻合现代的政体理论和国外的治理经验，与我们从理论上可以设想的理想的治理架构可以对接。对接点在哪里?对接点就是，建镇为市，市县分流。也就是说，目前的镇，在达到一定的人口规模之后，即确认为市，赋予它们以充分的税权，使之可以进行市镇基础设施建设。未来中国社会的经济社会文化活动的聚集中心将在这些小型市镇，而不是在县城、地级市，更不是在大城市。应当说，市镇的自然发育在上个世纪中期以后曾经遭到严重破坏，但经历了过去30年的恢复，这样的市镇在当代中国也是相当多的。事实上，很多镇具有相当广泛的影响力
22、、辐射力。我想，发展小市镇，也是城市化的较好方向。我们不能设想，未来中国所有人口都住到1000万人口以上的大城市去。合理的城市化之路，是把市建到乡村中去，让市既不脱离乡村，又能让农民享受到城市化的好处。让城市与乡村能够并存、共生，而不是用城市汲取乡村的资源、掏空乡村。而现在，我们已经能够看到繁荣的城市与衰败的乡村共存的可怕迹象。这是需要扭转的，扭转的办法就是建镇为市。恢复市镇的自发形成身份，剥离市的行政等级。每个县可以有七八个市镇，有一个县政府，这样的治理架构可能是比较合理的。如果我们把基层治理单位向下落，从县降到市镇，把市镇确认为具有较为完整的治理权力的政治单位，那就需要对县的权力进行重新界
23、定，缩小它的权力范围。由此可能出现一个更为合理的双重的基层治理架构：县政府变成纯粹的统治单位，是政治性、法律性的统治单位，市镇则变成人们共同谋求幸福的统治单位。两个治理单位将按照不同的原则运转。市作为人们进行自治的治理单位，县则可以作为他治的治理单位。从这个角度理解，县长完全可以由中央政府委派，但权力比较有限，尤其是不掌握经济性权力，也许县里最重要的机构是法院。至于大多数公共品供应，则由市镇自行解决。开辟地方政治空间上述构想有一个好处，它可以为地方政治的发育提供了一个比较合适的空间。谈到地方政治，不妨仍然回到历史中。中国传统社会，比如，至少是距离现在比较近的明清时代，可以看到一个非正规的地方政
24、治场域。在地方层面，由绅士们构成一个地方政治圈，这些绅士包括退休官员、士人，有时还包括富商。他们组织基层社区的自治。一个地方官员要治理这个地方，上任的第一件事就是与这些地方的名流绅士见面。以后办理所有地方事务，也都会与地方绅士们共同协商来进行。因为，地方政府的能力是有限的，从事各种事务必须依靠地方绅士的支持。为此，也就需要得到他们的同意，为此，就存在着绅士内部的协商、官员与绅士之间的协商。这就是地方政治。政治是什么?政治就是一群人通过协商解决公共问题。不一定通过民主投票，在自然权威的领导下，众人经过协商然后达成共同的意见即可。传统社会是存在这样一个地方政治的。尽管普通民众参与的机会较少，但政治
25、本来就不一定由全体民众来直接参与。只要绅士的权利获得普通民众的认可即可，他们是一种自然的代表。在我看来，晚清立宪的本质就是把这种非正规的政治正规化。最重要的立宪措施一个是开议会，一个是地方自治。这两点都是绅士的要求，绅士要把原来非正规的权利正规化、法律化，把原来非正规的地方政治变成正规的制度。而事实上，清末立宪最主要的进展也都是在地方层面上展开的，这里面有一种内在的逻辑，这个内在逻辑就是，传统社会本来就有相当发达的地方政治，尽管它是非正规的。历史很奇妙：这种前现代的地方政治反而成了现代的民主自治的基础。而当代中国追寻优良治理，所面临的最大麻烦就是没有地方政治。在最基本的治理单位，在县级层面，我
26、们看不到地方政治。我们只能看到地方行政，看到行政的控制活动，而行政控制的权力是北京授予的，从北京一路传递到省城，从省城到市，然后到县。县委书记和县长作决策的时候，不会采取协商的方式。因为地方上没有民间精英，没有传统的绅士。即便存在这样的精英，政府官员也根本不承认他们的权威和地位。所以，在县政府的决策过程中就没有政治。我们在各级政府那里看到的只是行政，而无政治。这一点，在县政府那里最明显。在香港、新加坡，有所谓行政吸纳政治，在大陆则是行政取消政治。当然，这种局面的形成有很多结构性与历史性原因。那么，要发展地方政治，我们首先就要找到一个有可能发生地方政治的单位。通过比较可以发现，大约只有小一些的市
27、镇，容易发育地方政治。现在我们已经有村民自治，但很显然，村级自治的层级太低。自治意味着征税权，意味着自治体要向其成员提供公共品，但村在这方面的能力太有限。一下子放大到县，却又太大了。中国一个县平均有五六十万人口，人们都是互相陌生的。而且，一个县通常就有好几个区域，经济、地理都不一样，山区、平原的文化也可能不一样。在这样一个太大的共同体，人们很难形成自治所需要的共同的文化与意识。比较之下，一个十几平方公里的市镇，似乎最适合作为基础性治理单位。在这里，人们的经济、社会、文化，包括宗教等等各方面的同质性比较高。也因此，相互理解的可能性比较大，产生斯密所说的“同感”的可能性比较大。在这里，人们的共同体
28、意识比较容易凝聚。同时，在一个市镇范围内，税收与公共品之间的关系也是可以直接看得见的。在镇里修一条马路，这样的好处是谁都可以看得到的，如果在省、甚至在县的范围里，税收与公共品之间的关系就不是人们可以看得见的。尤其重要的是，在市镇的范围内，所谓绅士可以发挥较大作用，而这，是地方政治发育的关键。我理解，地方政治在很大程度上就是绅士政治。我把清末立宪称为“绅士宪政主义”，绅士办议会，绅士办市政。我想，今天，在中国社会，随着现代工商业、教育的发展，有很多精英是有可能变成绅士的。但绅士发挥作用的范围同样有一个地理与社会结构的限度，市镇可能是绅士发挥作用最合适的单位。在这样一个范围不大的共同体内，社会各个
29、领域中的精英就可以变成绅士，有了绅士就会有地方政治，有了地方政治我们就可以进一步讨论民主的程序、民主决策的架构等等制度性问题。总之，我的观点是，我们需要突破两千年秦的郡县制框架，寻找、构造一个更合理的基层治理架构。这个基本单位就是自治的市与进行政治监督的县。但这一构想有没有可能实现?首先，我们对自治本身就缺乏清晰而准确的认知。现在的村民自治其实并不是真正意义上的自治，而是大一统规划下的自治。因为，按照法律，每个村必须选举村民委员会主任，而自治的概念本身就意味着一个小共同体可以自己选择自己的治理模式。为什么一定要选举村委会主任呢?为什么不能选举一个理事会作为集体决策机构?一个村落完全可以做到集体
30、决策。按照现在的法律选出的村委会主任，十分有可能导致主任专权。具体到市镇自治，则目前面临的结构性障碍就更大了。现在的趋势似乎是虚化乡镇一级，乡镇的很多权力都被上收到了县里。很多地方似乎要以县城来带动广大乡村的发展。这可能吗?如此大范围的县注定了只能采取郡县制下的治理模式，即行政自上而下控制的他治，而不可能向自治转化，因为县的人口太多，幅员太大，不便于人们自治。而如果延续郡县制治理模式，让县成为经济社会发展的中心，也是统治的中心，则县域治理的状态就不大可能好转。为了追求优良的现代治理，恐怕不能不对郡县制的架构进行一些突破。收缩县权，做实市镇;赋予市镇以自治地位，而又充当自治的监管者。这样，既能保
31、持历史连续性，又能完成革命性的制度变革，为自治、民主的地方政治开放出足够空间。行政区划是国家为便于行政管理而分级划分的区域。因此，行政区划亦称行政区域。年月日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的中华人民共和国宪法第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。”中国的行政区域基本上划分为三级，即省（自治区、直辖市），县（自治县、市），乡
32、（民族乡、镇）。但在经济比较发达的地区，为促进城乡结合和工农结合，打破条块分割，充分发挥城乡两个方面的积极性，实行市管县的行政体制。实行市管县的地方，就是在省、县之间增加一级政区，实行四级制（这是近几年的新发展，年宪法上尚未认可）。另外，在有些自治区，下辖自治州，州以下有县，也是四级制。这就使中国现行行政区划和地方行政建制层次形成了三级和四级并存的体制。新中国成立以来，中国的行政区划根据国家建设需要先后作过多次调整。特别是改革开放以后，省级以下行政区划变化很大：按“整县改市”、“以乡建镇”模式设置大批市、镇；部分地区与市合并，全面试行市领导县体制；人民公社在政社分开后恢复为乡、民族乡；撤（县辖
33、）区并乡建镇；恢复和新设民族自治地方。我国县制是一种历史悠久的地方制度, 与美国县制有许多相似之处。美国县制的兴起、发展、改革及其再次活跃的演化规律对我国县制改革具有重要的启示和借鉴作用: te7LEj4 lO B ( 1) 县制是一种极富弹性的制度, 它产生于农业社会, 也可以在城市化时代发挥其独特作用; 它不仅是地方性政府, 而且也可以成为区域性政府。在城市化过程中, 当县内城镇达到设市标准后, 可以在县内设市, 赋予其相应自主权限, 实行城乡分治, 县还可以对县内未设市的城市化城区和县内一些小城市提供城市服务职能; 随着城市化的高度发展, 县内城市数量增加, 它还能发挥区域协调职能, 演
34、化成了区域性政府。 Px rZ$k F q6!-GG&1 ( 2) 在城市化过程中, 县制改革不是简单地把把“县”改成“市”, 重点是精细内部区划, 增设市、镇, 实行城乡分治, 达到纤细之治。在县内设市代表了我国县制改革的一个方向, 因为县辖人口多是我国的一个特点, 2000 年全国县( 县级市)平均人口为43.6 万人36, 随着城市化进程加快, 县内必然会出现多个城市( 当然都未设市) , 这种现象已经在东部沿海发达县里出现。 #-D%geUv8l Dey$679a ( 3) 伴随着城市化, 县制名称虽然没有变化, 由于内部结构和职能发生了重大变化, 就必然要求上级政府赋予相应的自主权力
35、, 保证其农村性、城市性和区域协调职能综合发挥。 YO0 =%gg K XqLz ? ( 4) 县制合并困难较大。除了极少数农村小县和包围大中城市的县或者毗邻大城市的县可以进行县县或县( 市) 合并外, 建议我国谨慎缓行大规模的县制合并, 应多在县制内部区划结构和行政管理方式上进行改革, 如对人口5 万以下的边远小县, 废除乡级政权, 在县内人口和经济发展水平达到设镇标准的地方组建城镇, 赋予相应的自主权; 或者进行县功能合并, 如一些小县( 市) 联合兴办一些公共设施。 M=8eM7d $sMEN ( 5) 在高度城市化后, 城市数量增多, 县与乡、镇、市的职能分开, 此时有可能对县合并,
36、取消地级建制, 实行省管县( 市) , 县管镇、乡、县辖市体制。 x1oLNmQ OT5z(;x 2006年第3期 炎黄春秋杂志43 “秦家店”的郡县制一文，分析了我国郡县制的形成、内涵，并与法式郡县制作了点粗线条式的比较。现在需要接着那个话题，再将郡县制与美国政体作点粗略比较。虽然美国政体是现代的，但通过比较，才会进一步了解古今中外的郡县制，并且顺便就了解了在美国为什么不会发生斯大林式的错误。一、一部朴实与力行的“主权在民”宪法不是说凡是没有出现秦皇汉武、拿破仑等等讲英语的国家，就没有强有力的中央集权，他们的总统、首相权力很小很少。不，不是这个意思。随着生产力的高度发展，西方各国都大大加强了
37、中央集权，有着“帝王般的总统”、总理。以美国为例，总统掌握全部行政大权，总统的行政命令具有同法律一样的效力；经参议院同意，总统有权任命各部部长和其他高级官员；总统还是三军最高统帅，握有最高军事指挥权；在对外关系上，总统权力也至关重要；总统下的内阁并不是一个集体决策机构，而是一个集体顾问机构，内阁不对国会负责，只对总统负责无怪有“帝王般总统”之称。但是为什么美国没有出现过拿破仑、斯大林式的人物呢？没有像郡县制那样一治一乱、循环反复、周而复始呢？固然这是多方面综合因素造成的：第一，没有经历过封建社会，尤其是没有封建专制主义经历的污染；第二，没有国王、贵族、军功、事功贵族等种种历史包袱；第三，有着全
38、然不同于中国的民族组成、宗教与传统文化等等。但建国后的根本的原因是有部付诸行动的、真实不二的、主权在民的宪法：1776年的独立宣言、1787年颁布的美利坚合众国宪法、1791年生效的作为宪法修正案的权利宪法。它为美国缔造了一个完全不同于郡县制的资产阶级国家。上述根本大法解决了共和民主政体的两大根本问题主权在民和权力制约。先看“主权在民”。比起“君权神授”、“君权军授”，主权在民是一种质的飞跃。它有两层含义：第一是人民有权选择和改变政府。1776年7月4日的独立宣言宣布：政府的正常权力来自被统治者的同意，任何政府要破坏这个原则，人民有权改变或废除它，另建新政府。权为民所授，权来自人民的同意，这“
39、授”与“同意”的主要手段，就是普选、选举。七十年后，林肯总统再次给主权在民的原则下了一个定义：任何人民，无论身在何处，只要愿意并有力量，都有权奋起行动，抛弃现存的政府，并建立新的、更合乎其意愿的政府。这是最宝贵和最神圣的权利，这是，正如我们希望的那样，将使世界得到解放的权利。所谓“有权改变或废除它”，“有权奋起行动，抛弃现存政府”，并不是指武装起义，暴力夺权。而是通过选举、游行、请愿等合法的形式，改变、废除、抛弃现存政府。第二层意思是上一层意思的推衍：人民享有的基本权利不容剥夺。独立宣言宣布：“人人生而平等，享有不可剥夺的生命、自由和追求幸福的权利。”1791年的权利宪法又作了具体规定：“国会
40、不得确立宗教或禁止信仰自由”，不得“剥夺人民言论或出版自由”；不得“剥夺人民和平集会及向政府申冤请愿的权利”；人民的人身、住宅、文件和财产不受侵犯，没有正式命令不得逮捕、搜查和扣押；建立陪审团审判制度；禁止任何人自证其罪；禁止酷刑和过重的罚金；尽管百万富翁与草芥小民在享有上述权利方面，存在巨大差异，尽管“主权在民”之“民”有极大的局限性，但它毕竟是“主权在民”的基本保障，没有它，主权在民就会是一句空话，而且也只有它才能防止暴政，防止滥用权力，防止专制主义。老拿破仑、小拿破仑式的政变，是不可能发生的。二、一套切实存在的制约网络尼采说：“历史存在的原则是追求权力的意愿”，为了达到权力，“要成为强暴
41、者、自私自利者，要成为卑躬屈膝者和目中无人者，如果需要，集所有这些品质的大成。”这话对于追求权力的人来说，未免一概而论，有点过分。美国宪法之父麦迪逊的话则易于为人接受：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来与内在的控制了。在组织一个统治的政府时，最大的困难就在于必须首先使政府能管理统治者，然后再使政府管理自身，毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制，主要管理。”看来美国顺着这个思路管理人民，人民管理政府，政府管理政府，逐步形成一套制约权力的网络。宪法至上。在中国古代秦家店、郡县制下，皇帝至上、至尊、至重、至隆，口含天宪，自然也可以无法无天。美国没有经历
42、过帝制，所以一开始就使宪法凌驾于任何权力之上。它主要是对统治者对政府的管理，当然也包括对被统治者人民的管理。种种政治权力必须以无条件地服从宪法为其存在的条件。名副其实的普选制。国家行政首脑和参众两院议员由普选产生。尽管选举有种种不公平，选举过程中有种种弊病，但它体现了主权在民、权为民授与人民管理政府。使权力最终来源于、受制于人民。同时解决了用人上的择优汰劣“为政在人”的问题。议会制。国家最高立法机关参众两院行使立法、制宪、选举（在总统或副总统所得选举人票未过半数时，众院决选总统，参院决选副总统）、审议、监督政府的职责。三权分立，相互制约、相互平衡。总统、联邦高级官员的活动，受参众议院之监督；总
43、统任命重要官员，需得到参议院同意；国会对政府有质询、问责、财政监督、弹劾权。立法机关立法权受到行政机关的否决权和法院方面的司法审查限制。国会通过的任何法案，都必须送交总统签署，签署后才能成为法律，如不同意，总统有权加以否决，但国会仍以三分之二的多数通过的法案，不经总统签署即可成为法律。最高法院也有权宣布联邦和州法律是否符合联邦宪法，宣布违宪者即不成为法律。司法机关的组织法是由立法机关制定的，最高法官由总统任命，终身职。参议院有审讯各种弹劾案的权力，而总统受审时，最高法院首席法官担任主审。由于三个机关互相分离、制衡，从而防止了权力滥用及因独裁而犯的种种错误。与郡县制的集权于一身，万事皆决于上，相
44、距万里。新闻出版自由。根据宪法“不得剥夺言论出版自由”的规定，普通百姓可以抨击时政。法国大革命时，罗伯斯庇尔说：“出版自由是鞭挞专制主义最可怕的鞭子。”马克思1840年时说：“报刊按其使用来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌。”人民利用新闻自由、出版自由，管理统治者，使执政者时时保持头脑清醒。同时又使得掌握信息传播工具的新闻界，对一切违法行为都起震慑作用，充当资本主义制度监护人与社会调节器。古代郡县制是没有这种权力的。两党制。民主党和共和党在竞选总统、议员中起着重大作用。当选者入主白宫，执掌国家行政大权；失败者也不
45、甘寂寞，在野攻讦评说；当朝者唯恐被揭出疮疤而兢兢业业；在野者则竭力在民众面前重塑形象，以待来年。双方彼此制约、相互监督、校正美国决策、政策。政党制度是近现代才形成的，所以古代郡县制无现代政党可言，无非是帝党、后党、官党之分。消除有可能导致国家分裂的重大因素。建军权集中于联邦。军队属于国家，而不属于党派，更不属于私人。禁止各州有自己的陆海空军。禁止各州结盟。禁止各州同外国结盟。总统任三军最高统帅，但发布关于镇压叛乱等方面命令的权力属于国会。国防部长及陆、海、空三军部长，由文职人员担任，负责部队编制、训练、后勤、武器研究和发展等事宜，但无作战指挥权。铸造货币、发行纸币、招募军队警察的决定权在国会。
46、宣布战争、签订外债、规定度量衡的权力，也属国会。从而消除了军阀割据混战、各州拥地自立成为“国中之国”的可能。可见美国政治权力是被控制在一张网络之中的，其纵线为宪法、民权，其横线是各种权力的互相制约，或者说，美国的政治权力被控制在十大制约中：国家权力之间的相互制约；行政、立法、司法的互相制约；中央与地方的互相制约；社会各种社会组织、政治力量对国家权力的制约；权力获得的制约；权力运行中的制约；社会舆论、新闻媒体、出版自由，对国家权力的制约；权力运行后果的制约；总统等重要官职，法定任期的制约；议员等改选法定名额的制约。我们并不认为美国政治体制尽善尽美，美国的月亮比中国的亮，美国政治没有肮脏的手段，卑
47、劣的目的。我们只是说美国上述政治体制存在着一些郡县制所没有、也不可能有的机制：防止错误、纠正错误的机制；择优汰劣的机制；杜绝专制独裁的机制；防止暴政的机制；防止治、乱、合、分循环反复的机制它无法孕育秦皇汉武，也难以产生拿破仑、希特勒、各路诸侯。它绝对不会削弱“统一”，相反，美国1776年后的一百年中，“统一”的领土扩大了十倍。现在早已由十三个州的“统一”，变为五十个州的“统一”了。可见，统一中华、振兴中华、光大中华，需要的是邓小平的三个面向：面向世界，面向现代化，面向未来。这里就有政党现代化，政治现代化。三、一个千真万确的判断苏共二十大赫鲁晓夫所作的秘密报告，派米高扬亲自送达毛泽东。毛阅、听之
48、后，曾感慨地说：“苏联揭露斯大林的统治，其黑暗不下于历史上任何最专制暴虐的统治”（徐焰：苏联的1941年和1991年百年潮2001年第五期），“这在西方是不可能发生的。”并且毛泽东还断言：“斯大林的错误，不是个个人崇拜问题，而是一个制度问题。”上述论断精辟、深刻、正确。对斯大林的个人崇拜，只是非常非常的表面现象，根源在于“这是一个制度问题”，千真万确的判断。陈独秀早在1940年，不仅预言苏联将亡，而且预言：“若不从制度上寻出缺点，一个斯大林倒了，会有无数个斯大林在俄国和别国产生出来”（陈独秀文选，上海远多出版社，1996年版397页）。这里也谈到制度上的缺点，并且他的预见不幸而言中。在美国上述
49、那种制度下，是绝不会形成斯大林主义的。一党专政；斯大林“拥有无限的大权”（列宁语）；他事实上掌握了党、政、军高级干部甚至中级干部的生杀予夺大权；任命制畅行无阻；各种权力受制于一人；宪法、苏维埃（议会）新闻出版自由有名无实；党、政、军内的，以及高校、科研等等机构中的异己分子或可能的异己分子，或调离、或流放、或诛杀；社会名流中不可靠分子，或明或暗加以驱逐、流放、以至暗杀；为所欲为，无法无天。完全成了现代苏式的郡县制。这种体制下产生斯大林的专制暴虐，毫不足怪。在美国上述体制下，它是绝对不可能的。美国克林顿总统，政绩颇佳，经济连年上升，失业率下降，政治、军事、外交，也颇多建树，但就是因为与莱温斯基偷情
50、，而遭国会弹劾，险些下台。在中国，秦始皇、晋武帝等几位帝王，后宫竟达万人。“粉黛三千”之帝王，比比皆是。有一两个情妇，那算什么？毫不足道。尼克松对在野党安装窃听器，竟因此受到弹劾，不得不灰溜溜地辞职下台。前苏联，岂止是窃听，对敌党、友党，驱逐之，镇压之。结果只剩下孤家寡人。克林顿与尼克松，相去不远，人们记忆犹新。只简单提提就可以了。但1867年美国国会弹劾第十七届总统约翰生的事件有必要稍作详细的介绍。美国第十七届总统约翰生，是接替林肯被刺后的一位副总统。他是南部民主党人，曾拥有奴隶，内战后就任总统，对南方奴隶主，对奴隶制度，抱有同情，采取了一系列妥协政策，激起了全国的不满与激进共和党人的猛烈的
51、反对。“1867年8月，约翰生总统要求陆军部长爱德义史丹顿辞职。史丹顿予以拒绝。因为总统未依宪法所规定的征求参议院同意即把他免了职。参议院过去对于总统这类命令，曾经不是以普通的多数票，而是以规定的三分之二多数票予以批准的。现在因为约翰生总统未经参议院同意便把国防部长免掉，参议院拒绝批准。史丹顿于是又身莅陆军部大厦，并开始发号施令。1868年2月21日，总统再度要求史丹顿离职。随后史丹顿便把自己的办公室用砖堵起来并搬到里面去，晚上留在那里，吃饭也在那里。众议院认为总统的行为是违宪的，并于1868年2月24日举行表决，表决结果以126票赞成和47票反对而通过了把总统依宪法程序交付法庭审讯（所谓弹劾
52、）的决议，总共控告总统十一项罪名，其中除了有关史丹顿问题外，还控告总统在言辞中侮辱国会、拒不执行国会的若干决议以及其他等等。参议院在审理弹劾案时，是在最高法官主持下进行的这次对总统的审讯在国内引起了巨大的波动。1868年5月16日，有三十五个参议员投票赞成认为总统有罪，而有十九个主张宣告无罪。要宣告约翰生为有罪，必须参议院以三分之二的多数议决，这就是说，如果这次所投的票不是三十五票，而是三十六票的话，则约翰生已被宣布有罪了。根据美国宪法有关条款，约翰生乃得宣告无罪，而仍旧留任总统。”（美国史纲，苏：阿芙叶菲莫夫著，三联书店1972版，557、558页）这三则总统案件，足以说明斯大林的暴虐不可能
53、发生在美国。中国的反右、大跃进、人民公社、反彭德怀、乃至文化大革命，也不可能发生在美国。诚然，恩格斯只是说 “美国式的自治，这正是我们应该有的”，马、恩并没有提美国式的其它政治制度也是我们应该有的。但是他们所设想的政治制度，是比美国政治制度更民主，乃至“民主千百倍”的政治制度，同时他们把国家消亡与政党消亡，估计得太快。历史证明他们太过乐观了。我们现在又有了百多年的经历，同时不是一两个国家，而是十多个国家正反两面的经验，足可以使我们作出正确判断：哪些我们应该有，哪些应该渐渐一步一步地有，哪些应该摒弃。如果说，我们今天还存在某种郡县制的残余的话，那么应尽快抛进历史垃圾中去了，这是应有的起码结论。（责任编辑李晨）阅读：47 次TXm T0s#
