1、田野札记：中国民办教育制度演进的逻辑摘 要：自上世纪 80 年代后，中国整个民办教育制度的演进过程，也即表现为民办教育机构、政府和其他等三种不同角色间的相互博弈过程。在此过程中，民办教育主体始终是能动的行动者，而政府则更倾向于被动的和相对滞后的规范者，其他则扮演参与者角色。由于总是行动者的探索在先，而认可和规范在后，所以当今民办教育制度的建构虽然与政府的“倡导”不无关联，但在更大程度上还是来自于民间自主探索的贡献，即它具有典型的自下而上的建构特征。正因为这种自下而上的建构性，民办教育的制度生成和演进过程又基本上是开放的、动态的。关键词：中国民办教育;制度演进;角色中图分类号：G64922 文献
2、标识码：A 文章编号：(2007)04-0001-06上世纪 80 年代中国民办教育的再度崛起，应该说既具有必然性又有偶然性。其必然性在于 80 年代中国的社会环境变迁，为人们在体制外寻求新的教育资源供给形式创造了相对宽松的条件。但是，这种初期的探索并非是在一个有充分的制度合法性基础之上进行的。因而，少数敢于“越轨者”的偶然性举动及其规避风险的策略和获得官方默许的成功，在一定程度上起到了一个“样板”的作用。我们不妨说，这些初期的探索者所扮演是“越轨者”、“开拓者”乃至一种“摸着石头过河”的“探险者”角色。正是这些少数探险者的行动造成原有制度结构的松动，并预示着一个能够容纳这些“异类”的制度结构
3、的调整乃至新制度的形成。一、民办教育机构角色的自我塑造整个 80 年代到 90 年代初，是一个中国民办教育争取自我存在的合法性，并为探索自我角色定位的时期。期间，众多民办教育机构的办学性质由短期培训、自学考试培训，到开展学历文凭考试教育，再到正式的学历教育，这一历程大致反映了“民”与“官”之间充满矛盾性的互动轨迹。从不同时期和不同语境中政府政策文本的表述语义差异中，我们不难辨识到这一“民”争与“官”让，民办教育从无到有，从“越轨者”到“合法存在者”的成长历程。1985 年，在中共中央关于教育体制改革的决定中，对“民办教育”虽然只字未提，但有比较含糊的表述，“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、
4、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极地自愿地为发展教育贡献力量”；1993 的中国教育改革和发展纲要则在“教育经费”一则中，提出“鼓励和提倡厂矿企业、事业单位、社会团体和个人根据自愿、量力原则捐资、集资办学，不计征税”，值得回味的是“提倡”二字；同年，原国家教委出台民办高等学校设置暂行规定；1995 年，“国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织和公民个人依法举办学校及其他教育机构”，被正式写入中华人民共和国教育法，但特别申明“不得以营利为目的”；1997 年，国务院社会力量办学条例出台，并确定“十六字”方针，但对社会力量办学领域有具体限
5、定，并提出“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”；2002 年，人们期盼已久的中华人民共和国民办教育促进法颁布，最值得关注的是其中对民办教育角色定位不再是“补充”而是“组成部分”，并相对模糊地认可了出资人的“合理回报”要求。从以上不同语境中关于民办教育机构文本的语义变化中，结合 20 年来中国民办教育发展的历程，我们从中大致可捕捉到一个这样的线索：20 世纪 80 年代，民办教育角色自我探索和塑造阶段：尽可能回避敏感区域，以作为公办教育“不足”的弥补自居，在政府摇摆、模糊的态度下，做小心翼翼的、警惕的“试水者”；90 年代初，民办教育追求角色的正当性：获得合法性身份，即要求得到政府对民办教育
6、作为公办的“补充”部分的正式认可，期待的功能化角色是依旧解决“公共教育资源不足”；90 年代中期后，民办教育角色定型期：要求身份完全正常化，确认是教育系统中的一个组成部分，期望政府给予法律上的正式认可，并不忌讳被作为公立教育的竞争者；21 世纪初，民办教育角色自我确认阶段：强调与公立机构拥有平等的权利，维护自身合法权益，反对公办机构的特权地位，如公办独立学院的特殊建制和运作，乃至要求平等地与公立机构共享公共资源。通观整个过程，我们觉得其中一个颇为有趣而似乎带来规律性的现象是：几乎民办机构的每一次角色期待和自我塑造最终都成为现实，即获得政府的认可，但是两者间并非同步的，来自政府的认可似乎总是要慢
7、半拍。正是透过这个非同步的现象，我们可大致一窥行动者与政府（结构规范）间博弈的机制，进而了解其制度的生成和演进过程。我们所选择做田野研究的西都学院，便是在 90 年代初整个民办教育领域为要求身份合法化呼声甚高的语境中创办起来的。此前，几位创办人大都有从事教育培训的经历。建校之初，学校（姑且可以称之为学校的话）将角色定位于两个方向：其一，为自考生提供全日制的教育；其二，为高考落榜生提供一种长期的专业培训服务，如旅游向导、翻译、计算机操作等应用性专业。前者其实是对现行制度（自学考试制度）某种薄弱环节的一种“补缺”（提供全日制的“非全日制”学历教育），是巧借现有的制度资源满足学历市场所需；而后者则真
8、正体现了对当下公共资源相对匮乏的一种补充，是一种涉水过河的探索。但因为没有主管部门的“文凭”认可，与其他大多当时的民办高校一样，学校适当参照公办高校专科层次的专业结构设置课程（有自己的灵活性）自己颁发文凭（在政府看来，这种文凭是“非合法性”的，然而，因为在当时高等教育为典型的稀缺资源，市场却对其“合法性”予以了认可）。文凭一向都是代表政府权威、并由其全面掌控的重要符号资源。面对全国各地民办高校自主颁发文凭有可能“失控”（无法控制的市场）的格局，从“大局稳定”的角度考虑，强力干预和压制显然不是良策，而最有效的途径莫过于以“胡萝卜”的方式给予部分已经确实具有一定办学水平的高校以认可，如此不仅方便地
9、把民校置于自己的监管之下，更重要的是它又暗合了民办机构对身份合法化的欲求和愿望。这就是 1993 年民办高等学校设置暂行规定出台的政策背景。而事实上，尽管接受政府的监管所付出的是“有限度自由”的代价，但对民办高校而言，“文凭认可”不仅意味着身份的合法性认可问题，而且也意味着它在特殊的环境中，学历市场资源的放大。毕竟，在民办教育机构中，人们依旧认为“民”不同于“公”，政府所给予民校的合法性资源仅仅是符号意义的，而不是实质性的有形资源。因此，在政府一步步的政策开放中，大多民办高校并没有完全按政府预期而调整角色。如西都学院，在 1996 年被批准为首批“学历文凭”考试试点校后，依旧接纳自考生，而且把
10、专科学历文凭与自学本科沟通；2000 年获得独立颁发专科学历文凭资格，但学历文凭生依旧超过总招生规模一半以上。与公立高校不同，民办教育机构有着更突出的市场依赖性特征。因此，在市场与制度权威不同力量的交织中，基于机构利益的理性选择，即基本的生存和发展需要，市场的推动力实际上总是被置于优先位置。甚至制度权威本身也往往被开发为市场可以利用的有效资源。譬如，由制度权威所赋予的合法性身份便往往转换为一种市场宣传过程中的一种“质量”与“水平”的表达。而政府所赋予的外在角色的约束意义总是被有选择性地接纳。譬如，政府设计学历文凭考试制度的初衷在于规范和控制民办高校的教育质量，然而，在西都学院调查中，所有学历生
11、、文凭生的教育就具有典型的“应试教育”（以统考课程达标为导向）色彩。与此同时，这种为满足市场学历需求的教育，又与政府所界定的民办高校所应承当的“高职教育”角色相抵触。事实上，政府关于民办高校的“高职教育”定位也很少被真正落实，在学历需求远胜于高职技能培训需求，以及高职教育投资成本过高的特殊情境中，民办教育机构不可能选择高投入低回报的策略，这一点都不稀奇。在与西都学院院长的交流中，谈到作为一所民办高等教育机构，学校的办学特色和发展定位的议题，院长认为，就理想的发展目标而言，他希望能把学校建设成为一所以综合素质见长的有特色、民办大学。他认为，国家倡导民间力量举办高等职业教育，有些不大现实。因为高等
12、职业教育需要大量的设备条件和充足的办学经费，而这方面恰恰是学校的薄弱环节，如果强制要求学校定位于高等职业人才培养，至少在当下情境中，恐怕大多民办高校难以生存。交流中，我们感觉到，真正左右办学者立场的其实还是民办教育机构自身的现实处境，或者不妨说是它们基于市场、权力和自我条件权衡之后所形成的一种理性选择。这种理性选择实际上便是一种自我角色的预期或塑造。在这一角色的塑造过程中，民办教育机构既不是完全被动的，完全受外在各种力量如政府、市场的左右的，但也不是完全自主的，毋宁说是一种根据各方力量以及自身条件的一种权衡。而事实上，这种权衡总是情境化的，或者说是一种行动的策略。它表明民办教育机构角色的可塑性
13、，它始终处于变动不居之中的。而也正是这种带有能动意义的角色自我塑造，使之与其他每一所机构一样，共同以具体的行动参与了他们与权力间的博弈，以及与公办高校和其他民办机构间的博弈，推动结构的变迁即制度的形成和演进过程。二、角色塑造中的诠释者与参与者在田野工作期间，正值 2004 年国家七部委不久下发了原则上所有高职院校暂停专科升格的文件，在一次由某著名大学与西都学院共同主办的“民办高等教育国际论坛”中，我们注意到一种有趣的情形：尽管民办高校彼此之间也是市场中的竞争对手，但在面对来自政府部门干预可能带来的威胁时，它们却表现出高度的一致性。参会并发言的人员构成也颇耐人寻味：有地方政府相关部门官员、国际知
14、名私立高等教育专家、知名文化学者、国内教育领域知名学者、众多民办高校校长等等。这应该算得上是一个颇有声势的关系网络，会议过程中绝对主流的声音是对行政部门干预的不满，尽管各自的角度和关注不同。从权力部门的一个文件出台所引起的反应，以及一个会场的特殊氛围和情境，我们大致可以推断或者更准确地说是体会到，一所民办机构在日常运行过程中是如何与权力部门间发生互动的。它从来就不是一个完全被动意义的角色，中外学术界、媒体、地方政府还有共同利益者等等，都被视为一种私人非正式的或公共的正式关系资源而被充分组织起来，而会议本身不过是这一网络关系资源调动过程的一个缩影或一个必不可少的环节。这多少表明，尽管民办教育机构
15、的角色具有相对的自主性和可塑性，但是，它的角色本身却是被嵌入到一系列特定的角色所构成的关系网络之中。这一系列特定的角色如学者、媒体等都代表着不同场域的权威力量，而正是这种通过一所民办教育机构所构织起来的各种异质性权威结构，在民办教育机构与中央权力机构各自不同的角色预期的调和中，产生了重要的桥梁作用。其实，对于权力机构而言，对它真正构成影响的从来就不是民办教育机构，自建国以来逐渐形成的威权主义传统，直到今天在行政运行系统中依旧有着巨大的余威。行政部门的一纸文书完全可以决定一所民办教育机构的生与死。但是，20 世纪80 年代以来，中国民办教育之所以能够发展起来，并形成今日颇有声势的规模，一是政府自
16、始至终就有让民办机构来分担其公共教育资源不足的政策动机；二是原来处于被压抑状态之中的其他社会权威在一定程度上被多少地解除了些许的约束，因而在各自社会位置上多少担当了为“民”代言的角色。这一政府外权威的力量即使是有限度的释放，它的影响力也是非同寻常的。一个局部事件一经他们诠释性的“转述”，就会唤起一种广泛的社会效应。因而，使得政府权力机构也不得不有所忌惮。在这种微妙的关系中，媒体所扮演的角色比较复杂，它与民办机构间的关系是多重的，可能是代言者，客观的描述者，也可能是批判者。但无论以何种角色，它在客观上都放大了众多“事件”和“现象”的社会效应。从 20 世纪 80 年代以来，发生于民办教育领域内部
17、各种大大小小事件所引起的是是非非、一波三折，大多都与媒体的建构无不密切关联。媒体未必能够左右权力机构的政策判断和政策行为，但是，它在调动公众舆论方面却有着任何其他机构都无可替代的作用。除此之外，在左右民办教育市场行为以及组织非政府社会权威资源方面，其作用也不可小觑。因此，正是因为这种角色的特殊性，就主观意愿而言，民办教育机构更多时候表现出对媒体合作乃至参与倾向，甚至带有一定的“共谋”色彩。一个有趣的现象或许可以对此提供一个很好的诠释。自 80 年代以来，各种有关“民办教育精英”、“民办教育名校”、“民办教育知名企业家”、“民办教育风云人物”评选、排名等等，几乎都是有各种媒体（报纸、杂志、网络等
18、等）主导的，换言之，媒体直接参与了民办教育机构的身份建构。媒体对事件所具有的特殊放大功能引起的另一效应是，调动学术界和文化界中的人们特别是权威的介入。与媒体平面化的叙述风格不同，学术与文化权威的介入，不仅因为它的话语本身所具有的“专业性”，更重要的是它的身份本身就是一种符号性资源，故而在动员社会舆论和左右政府政策过程中，相对于媒体的角色更具有一层特殊的意义。“专业性”的话语虽然缺少媒体话语的灵活性和调和众口的大众化旨趣，但它的指向是“知识的建构”，这种“知识建构”往往是以学科和理论的面目出现，如经济学、法学、教育学以及各种流派如公共选择、新制度主义等等，与此同时，它又借助于媒体，进一步放大它的
19、影响，在经民办教育机构有选择的信息“筛选”后，它逐渐成就了民办机构的理论诠释意义的“合法性”，进而成为权力机构政策变迁的依据。中国自 20 世纪以来民办教育的逐步发展壮大过程，就与这种不断的“知识建构”过程间存在一种密切的关联。支撑 80 年代民办教育崛起的理论是经济学意义上的教育市场化和成本分担理论，它突破了教育作为单纯意识形态取向的社会化角色、只能公营而不能民营的禁区。教育理论界中教育是否具有生产力属性的争论，便反映了当时民办教育定位模糊的状态；90 年代初，教育可以进入市场和成本分担原则逐渐成为理论界共识，人们争论的焦点又是教育的公益性和营利性问题，在知名经济学家对营利性表明态度之后，尽
20、管政府没有对营利问题予以认可，但此后关于民办教育产权理论研究的兴起，表明在政策层面，本来还是一个清晰的问题逐渐被模糊化，这种模糊化实际上是为民办教育的可营利性留置了政策空间；90 年代末和新世纪之初，民办教育促进法的出台，实际上是已经有条件地默许了民办教育的可营利办学行为，在此期间，理论界研究的问题转向了民办教育机构法律身份的界定、与政府间关系以及公平的制度环境研究领域。在西都学院的院长办公室中，我们翻阅了各方来函来件，来自媒体所主导的评选通知、广告宣传赞助等等，由各类学术期刊组织的，甚至不乏国内诸多知名人士所发来的各种入会（各种研究会）通知、学术会议通知等，各种材料让人眼花缭乱。问及如何处理
21、这些材料，院办主任的一番话让我们颇值得回味：“早期我们对每一份材料都是很重视的，但现在来函多了，就多少看淡了，不过，我们还是多少有选择地加以甄别和筛选，确实对我们学校发展有益的活动我们还是愿意参加。”“我们更多的时候是主动的，邀请主流媒体和国内学术界、文化界名流来校参观，他们有了感性认识后，对民办高校的理解就更深了。”在几次实地田野研究过程中，我们都碰到过几次大型的学校活动，如大型校庆活动、中法文化年大型演出活动、国际民办教育论坛等等，每次活动都不乏主流媒介和各个领域知名人士出席。据院办主任介绍，日常当中他们接待的各种中外人士参观交流项目更是不计其数，对于长期生活在公立高校的我们而言，这是一个颇值得关注的现象。
