1、高考资源网（） 您身边的高考专家政治与行政关系分合演化的分析(1)论文关键词：政治 行政 二分 论文摘要：政治与行政的特殊关系，既在于最初的行政学脱胎于政治学，密不可割，也在于政治与行政分合关系的历史流变，在于围绕政治行政二分法进行的不休争论和思考。笔者以为，把政治与行政二分法放置于历史的视野，审视政治行政关系的分合演变，有助于我们全面把握二者关系，正确认识其现实意义和价值。 一、西方国家政治与行政关系的分合演变 (一)混沌时期：行政从属于政治 以英国为例，英国于1688年正式确立了资产阶级君主立宪制，但政治制度的改变并没有带来政治与行政关系的变化，和过去一样，英国社会中政治与行政之间界限不清
2、，行政只是作为政治的组成部分出现，行政功能受政治的支配。尤以行政官员的录用为甚，当时英国官员的录用制度仍沿袭带有封建色彩的“官职思职制”由国王、大臣或贵族议员掌握直接任命官员的权力，这不仅导致了严重的舞弊和腐败，也使得行政官员受政治恩主的钳制和掌管，行政功能实际上就是政治统治的体现。美国也同样也经历了一段行政从属政治的混沌时期，十九世纪美国的行政以“政治分赃制”为标志性特征，执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信，行政官员与所在政党共进退，政治分赃制下的行政官员是政党的附庸，政府行政从属于政党政治，毫无独立地位可言。 在这一时期，政治与行政的关系基本未进入人们的视
3、野，部分重要原因是当时学界普遍相信亚当斯密关于市场这只“看不见的手”的观点，认为依靠市场就可以自动调节经济活动的运行，政府只须当好“守夜人”，完成防卫、法制和市场秩序维护等有限的职能。这种观点的流行使得在实践中政府以“政府要好，管得要少”的原则行事，政府行政事实上处于“人微言轻”的弱势地位，既不可能很好地履行政治意志执行的职能，也无法成为与政治并论的另一方，总体来说，该时期政府行政活动从属于政治且职能弱小，行政关系处在完全政治化的状态中。 (二)混沌初开时期：政治行政二分的提出 从十九世纪中期开始，美国行政体系面临着诸多问题的挑战，一方面是行政分赃制的弊病大量显现，致使政府行政效率低下、管理混
4、乱、贪污舞弊现象严重，连带政治也处在极不稳定的状况。另一方面，十九世纪末期，随着美国从农业社会向工业社会的转型，大量的农村人口涌入城市寻求工业化发展中的机会，城市化进程加速，城市设施供给与需求之间的缺口加大，良好的城市管理与政府行政成为了稀缺品，政府面临着管理的困境，要求政府行政职能超出简单的防卫、市场秩序维护等有限的几项理论预设，行政职能应变得复杂化和多样化，以应对不断出现的矛盾和问题，来满足社会变革所提出的要求。在此情势下，政府行政的地位和作用开始彰显，人们认识到，再将行政置于政治范围中一隅，使行政作为政治的附属品而存在已不再合乎时宜。 顺应当时社会现实提出的要求，1887年威尔逊在行政学
5、之研究中明确提出：“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，这段话可视为对政府行政地位的正名，政治行政二分白此被正式提出，成为了学者关注的焦点，1900年，古德诺发表了政治与行政对政府的研究一书，对政治一行政二分做了进一步的全面深入探讨，古德诺认为，无论政府体制之间的差异如何，所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，政治的功能和对国家意志的表达有关，执行国家意志的功能称之为行政。 与理论上政治行政二分的提出相一致，在实践中
6、，诸多西方资本主义国家进行了旨在使行政脱离政治控制与影响的政府改革，如美国针对“政治分赃制”进行了著名的文官制度改革，“行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个独立的技术性领域”，经过改革，西方国家的政府职能和行政权力得到了极大的扩张，“守夜人”政府向全能型政府过渡转型，政府原有的行政管理模式和价值理念也遭到了摒弃。政治一行政二分法下，如何提升政府行政管理的效率成为广受关注的课题，正如威尔逊指出的：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”与此相应，以提高生产效率为中心的泰罗
7、的科学管理方法应运而生，它不仅在企业管理中广泛运用，也在政府行政管理中得以大量采用，而韦伯的官僚制理论成为了西方公共行政的重要理论基石，官僚制以其技术理性见长的优越性提升了公共行政的效率。 (三)行政强化时期：政治让步于行政 19291933年的经济危机使整个资本主义世界面临着崩溃的危险，以凯恩斯主义为基础、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，使危机得到了解救。此后，政府干预经济与社会生活成为了普遍共识，政府的行政权渗透到了社会生活的各个领域，政府已不再扮演“守夜人”的角色，而是成为了经济和社会事务管理中的主导力量，所谓“行政国家”正是这段时期的产物。美国行政国家的兴起，使得行政机构和行政
8、人员大量增加，行政职能和权力大为扩张，与此同时，由于行政事务日益复杂，行政人员拥有的自由裁量权也迅速增长。 在这个时期，从行政系统本身来看，行政官员的地位和作用越来越显著，其被赋予的权力和职责已大大超越了布隆赤里所言的“行政管理是国家在个别和细微事项方面的活动政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”；从行政系统与政治系统的关系来看，起码有以下四个原因使得“政治系统对行政系统的指导和控制越来越难”，一是技术的进步和专业知识得到了越来越广泛的运用。在政府行政运行过程中，有关立法事项和民事、行政案件越来越多地涉及专门技术和专业知识，因职业便利、常任制造成的熟练，这些技术及知识多为
9、业务领域内的行政官员掌握或垄断，而政治家实际上远离了要求专门技术知识的公共政策领域；二是行政事务的复杂化。在行政事务日益复杂多变的情况下，立法机关更不可能制定出包罗万象的法律规范来完全约束政府的行政行为，越来越多的社会事务只能交给行政机关与官员来自由裁量及处理，因此，在事实和法律上行政机关就被赋予了较之过去更多的自由裁量权，导致行政系统掌握了过去为政治系统所拥有的部分权力；三是议会民主日渐衰落。十九世纪以后，由于政党制度日益发展和多数党内阁对议会的控制，议会民主日渐衰落，不仅议会对政府的监督作用弱化，立法权旁落于行政机关的现象也频有出现。四是官僚制的产生和完善。政治行政二分之下，官僚制的确立有
10、利于行政效率的提高，行政官员借官僚制取得了巨大的权力，进而对社会事务进行全面的干预。总而言之，这一时期受各种因素的作用，行政系统的地位及作用得到了极大加强，原属政治系统的部分领地已被行政系统占领，政治让步于了行政，政府行政具有了极其浓厚的政治色彩。 (四)混合时期：政治行政二分遭受批判 19691982年，美国经历了历时l3年的滞胀时期，实际GDP平均增长速度只有29，与此同时通货膨胀率前所未有地高涨，年平均通货膨胀率达到1046。滞胀使得政府行政面临着双重问题：一是如何进一步提升行政的效率和质量以最少的钱完成最多的工作为纳税人提供更好的服务；二是公共行政管理过程如何实现和增强社会公平，以化解
11、尖锐的社会矛盾，总括来说即为效率与公平的问题。在理论上，与此相回应的是，出现了强调社会正义和社会公平、突出政府行政管理“公共”性质的新公共行政运动，以及以弹性市场机制为基础主张采用商业管理的理论、方法和技术对公共部门进行全方位改革和再造以提升公共管理水平和质量的新公共管理运动。 尽管两者关注的重点存在很大的差异，但在政治与行政的关系问题上，新公共行政和新公共管理却一致地反对政治行政二分：一是新公共行政运动反对政治与行政的分离，时代的变化要求行政不仅是政策的执行，也要参与进行政策的制定，而且，行政管理者要把社会公平的价值理念带入到政策的制定和执行过程中；其次，新公共管理运动旗帜鲜明地提出政治和行
12、政实际上是密不可分的。在“新公共管理”看来，行政具有浓厚的政治色彩，政策制定与行政管理不可能截然分开，行政管理者必定要参与到政策的具体制定过程中去，对社会价值进行权威性的分配，成为政治生活中有影响力的组成部分。由于滞胀引发了各种激烈的社会矛盾，因此为了有效缓解矛盾，政治系统和行政系统开始摈弃以往各自为政的习惯做法：行政官员开始注重社会公平价值目标对行政行为的引领，设法对社会公民承担更多的政治责任；政治官员则不再回避社会生活，重新介入到行政事务当中，增强了政治系统面对社会问题的活力和能力。从理论和实践两个方面看，这个时期，政治与行政二分在理论上遭受了自产生以来最严厉的批判和质疑，而在实践中，政客
13、与行政官僚的职责之间也不再是泾渭分明，政治系统与行政系统之间的界限变得模糊不清，开始走向了相互间的混合(也有学者将其称之为“整合”)。 二、政治行政混合是一种新的二分法 从最初的行政内涵于政治，到政治和行政两者的分离，再回到政治与行政之间界限的模糊化，政治与行政分合关系在实践中的历史演变呈现出了“终点又回到了起点”的特点，政治行政二分只是政治行政关系当中的一段插曲，一切似乎没有改变：政治与行政二者不可分割。政治行政二分在实践中被远离，学者们更是对它提出了犀利的批评，政治行政二分被归入了历史的故纸堆，美国政治学家JE安德森就曾如是说：“除了少数几个老古董和信息不通者之外，今天再也不会有人接受这种
14、政治一行政二分了”。那么，如何全面理解和评价政治行政二分? 学者对政治行政二分的历史功绩予以了一致的肯定，首先，政治行政二分将多党制下政党之间的竞争限制在了政治领域，消除了政治分赃制下党派竞争对社会造成的破坏性影响，在实践中对当时的社会进步和发展有着巨大的贡献。其次，就理论价值而言，人们也普遍认为，政治行政二分的提出，使得行政学从政治学中独立出来成为一门独立学科，如胡象明就认为，政治与行政两分法观点的确立，对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义，另有学者指出，如果没有政治行政的两分，就不可能产生今天的行政科学的体系大厦。笔者认为，上述观点不庸置疑，政治行政二分原则的确适应了十九世纪末西方国家时代发展的需要，它既具有历史的必然性，同时又作出了历史性的贡献，具有重大的历史价值。那么，政治行政二分在实践中是否还有其适用性?当今这种混合型的政治行政关系是否已背离二分法? 高考资源网版权所有，侵权必究！