1、调研报告_资源变化预测与保护调研报告前不久,国家土地督察南京局联合中国农业大学、南京农业大学和安徽省土地勘测规划院等单位,共同完成了江苏、安徽、江西三省耕地资源变化预测与保护研究课题,通过对近年来三省经济社会发展与耕地增减变化之间的规律研究,预测今后一段时间内耕地资源的变化趋势,在此基础上提出了有效实施土地督察、加强耕地资源保护的政策建议,也为地方政府处理好经济社会发展与耕地资源保护的关系提供了参考依据。本期刊发其课题报告的部分内容,以飨读者。耕地是人类赖以生存和发展的重要资源。我国是一个有着 13 亿人口的大国,立足国内耕地资源,实现粮食基本自给,始终是经济发展、社会稳定和国家自立的基础。我
2、国改革开放以来,随着人口增加、经济增长和工业化、城镇化加速,大量耕地流失。如何协调耕地保护、经济发展和环境保护的矛盾,一直是亟待解决的课题。在新的时代背景下,从土地督察工作的视角,针对督察区域经济社会发展和耕地资源禀赋现状,开展耕地资源变化预测与保护研究,对更好地履行土地督察职能,促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。用地需求强劲,耕地减少明显当前,我国正处于工业化快速发展时期,各类非农建设对土地的需求不断增长,加之农业结构调整、生态退耕和自然灾毁等因素,耕地逐年减少。江苏、安徽、江西三省虽然耕地资源禀赋、区位条件和经济发展状况各异,各类增减因素所占的比重也不尽相同,但近年来耕地量变化的
3、总体趋势趋同,都呈现出快速下降态势。江苏省位于我国东部沿海,土地面积 1067.42 万公顷,以平原为主,占总面积的68.8%。江苏省是我国耕地资源储备较为丰富的地区之一。2019 年,江苏省耕地面积为476.87 万公顷,占全省土地总面积的 44.7%,耕地面积占农用地面积的 70.73%。但耕地在江苏省内分布极不均匀,数量从苏北向苏南递减。在 13 个设区市中盐城的耕地资源最多,面积为 81.56 万公顷,占全省耕地总面积的 17.10%。而耕地资源最少的无锡市,耕地面积仅为 13.34 万公顷,占全省的 2.8%。1996 年以来,江苏省耕地资源减少和建设用地增加都十分迅速,且 2000
4、 年后两者的变化趋势均有所加快,形成鲜明的“剪刀状”,其中又以耕地和居民点及工矿企业用地变化对比最为典型(如图 1)。江苏的耕地资源面积从 1996 年的 506.17 万公顷,下降到 2019 年的 476.87 万公顷,11 年来净减少 29.29 万公顷,年均减少 2.66 万公顷。与耕地分布相反,江苏省耕地减少面积自苏北向苏南递增,其中苏南降幅最大,耕地面积由1996 年的 120.12 万公顷下降为 2019 年的 94.36 万公顷,净减少 25.76 万公顷,用地矛盾最为尖锐。安徽省地处长江下游,土地面积 1401.26 万公顷,境内以长江、淮河为界把全省分为淮河以北、江淮之间和
5、江南地区三大区域:淮河以北是平原地区,江淮之间是丘陵区,长江以南多是山区。安徽省为农业大省,自古就是我国重要的粮油棉生产基地。2005年,安徽省耕地面积 573.46 万公顷,占全省土地总面积的 40.92%,耕地面积占农用地面积的 51.15%。近年来,在全国经济社会发展的辐射带动下,在该省实施新型工业化、农村城镇化等发展战略的拉动下,安徽省耕地资源保护面临各方面压力,耕地面积逐年下降,由 1996 年的 597.17 万公顷降至 2005 年的 573.46 万公顷,10 年来净减少 23.71 万公顷,年均减少 2.37 万公顷。(如图 2)江西省位于我国东南部长江中下游交接处,土地面积
6、 1668.94 万公顷,东南西三面环山,境内多丘陵,中北部平原坦荡。江西省耕地资源稀缺,2019 年,耕地面积282.67 万公顷,占全省土地总面积的 16.94%,耕地面积占农用地面积的 19.95%。江西省目前处于工业化中期的起步阶段,对耕地的需求持续上升。1996 年2019 年的 12 年间,耕地总量净减少 16.67 万公顷,年均减少 1.39 万公顷。总体来看,全省耕地数量变化可以分为两个阶段:1996 年2001 年,耕地总量变化不大,这 6 年共减少耕地 3.24 万公顷;2001 年以后,耕地面积呈加速减少趋势,6 年间共减少 13.42 万公顷,是前 6 年的 4 倍多。
7、(如图 3)耕保任务相当艰巨,耕保形势不容乐观课题组在分析近年来江苏、安徽、江西三省耕地资源现状及其变化情况的基础上,统筹考虑粮食安全、经济安全和生态安全等需要,提取影响耕地资源变化的主要经济社会因素,包括人口数量、国内生产总值、固定资产投资、产业结构状况、城镇化率、粮食单产等指标,构建了苏皖赣三省耕地资源预测模型,结合近期和远期经济发展水平进行分析,揭示了三省经济社会发展与耕地增减之间的变化规律以及发展趋势,并对 2019 年和 2020 年的耕地保有量进行了预测。江苏子课题以可持续发展思想和资源优化配置理论为基础,在经济发展与土地资源配置理论的基础上,引入环境库兹涅茨曲线(EKC)模型,分
8、析了江苏省经济发展与耕地流失量的数量关系;在耕地资源人口承载力和环境压力分析的基础上,引入生产函数模型,系统分析了 1989年2019 年全国及江苏省耕地非农化配置中的代价性损失和过度性损失(分为因市场失灵引起的过度性损失和因政府失灵引起的过度性损失),构建了耕地资源保护理性目标分析模型与方法,并综合侧重粮食安全的理想目标和侧重经济发展的消极目标,推算出了2019 年和 2020 年江苏省耕地保有量的适度目标,分别为 476.21 万公顷和 475.14 万公顷。安徽子课题紧密结合当地实际,按地域分区,研究了淮北平原、江淮丘陵、沿江平原、皖南山区和皖西大别山区等五大区域的土地利用方针、发展模式
9、和发展目标,提出了因地制宜地推进耕地保护与建设的重点;依据城镇建设用地扩展与农村建设用地缩减的时序关系,研究提出了安徽省建设用地占用耕地资源的临界点;充分应用农用地分等和产能核算的成果,测算出了安徽省 2019 年和 2020 年基于粮食需求的耕地保有量目标、基于耕地动态变化的耕地保有量目标、基于土地利用现状的耕地保有量目标等,并综合基于粮食需求和基于耕地动态变化的耕地保有量目标,推算出适度目标,即 2019 年安徽省耕地保有量为 571.4 万公顷,2020 年为 569 万公顷。江西子课题从时间变化和空间分布的角度分析了江西省土地资源利用的状况,特别是耕地资源利用状况。同时结合近年来江西省
10、社会经济发展状况,分析了人口、经济增长、城镇化与土地利用的关系,土地数量结构区位、非农建设占用耕地与经济增长的关系及单位经济增长耕地代价水平等。在此基础上,对江西省社会经济发展变化进行分析预测,确定了江西省区域发展的功能定位,从功能分区的角度预测规划期内耕地供给与需求的变化情况,并在以上分析的基础上,从江西省粮食安全、全国粮食安全、生态安全和耕地增减变化三个方面对江西省 2019 年和 2020 年的耕地保有量进行了预测。综合比较,认为基于耕地增减变化的耕地保有量方案从江西省实际情况出发,较为全面地考虑到了粮食安全、生态环境保护和社会发展等要素,其预测结果可以作为适度目标,即 2019 年江西
11、省耕地保有量为 282.34 万公顷,2020 年为 281.44 万公顷。(见表 3)根据预测结果,对照全国土地利用总体规划所确定的各省的耕地保有量指标,可以看出,三省耕地保护的任务都相当艰巨,实现规划确定的目标都面临相当大的压力。预计江苏省 2019 年2019 年与 2019 年2020 年建设占用耕地数量分别在 3.8万公顷至 4.5 万公顷,23.2 万公顷至 27.1 万公顷之间。近年来经济持续快速发展与资源高度紧张的矛盾日益加剧,耕地保护压力和难度不断加大。各行业对土地的需求量迅猛增加,城镇建设和工矿用地扩张与耕地保护的矛盾突出,耕地资源的空间分布发生重大调整。与此同时,现行耕地
12、保护思路与江苏省经济发展、用地需求的矛盾日益突出,主要表现为土地利用控制指标配置与经济增长之间的区域性矛盾。各地耕地占补动态平衡与区域后备资源之间存在明显的不均衡性,而现行建设占用耕地指标的空间分布与经济增长的空间格局之间也存在较大矛盾。预计安徽省 2019 年2019 年耕地减少 14.27 万公顷,2019 年2020 年耕地减少31 万公顷。安徽省耕地增加的主要来源是土地开发、复垦和整理,尤其农村居民点整理潜力最大,预计 2019 年2019 年,耕地增加量为 14.3 万公顷。土地受土壤质地、地形、坡度、障碍土层、盐碱化、土壤侵蚀、水源及排水条件等多种因素的限制,加上人为的用养失调,致
13、使地力难以维持和提高,使得低荒面积所占比重较大,耕地质量不容乐观;耕地后备资源不足,且地区分布不平衡,土地开发复垦整理难度大;国家重点项目占用耕地缴费标准低,异地调剂难度大;建设用地供求矛盾越来越突出;耕地保护工作发展不均衡。预计江西省 2019 年耕地保有量为 282.34 万公顷,2020 年耕地保有量为 281.44万公顷。该省目前仍处于工业化中期的起步阶段,在今后很长一段时间内将保持平稳、快速发展的势头。这也将引致强劲的用地需求:一方面,交通、能源等基础设施用地的需求将显著增加;另一方面,产业转移过来的大部分是供地压力比较大的劳动密集型企业,如制造业将加大工业用地需求,此外城镇化的不断
14、推进、城市建设发展同样对建设用地有强劲的需求。由此来看,维持一个相对理性、合理的目标,各地要付出艰苦的努力。完善制度与政策,转变发展理念和用地方式我国经济社会全面协调可持续发展要求我们必须加强耕地保护,遏制耕地数量减少、质量下降的势头。人多地少的基本国情更要求我们必须十分珍惜和合理利用每一寸土地,为实现经济社会全面协调可持续发展切实保护耕地。课题组根据现状分析和需求预测的情况,针对当前耕地资源保护方面存在的土地立法相对滞后、行政手段存在漏洞、土地收益管制缺位等“制度缺陷”,提出了以下建议:完善土地立法,严格界定土地利用的“公共利益”,科学制定补偿标准,加快建立被征地农民安置与基本生活保障长效机
15、制。在立法上,一方面加快农民土地权利立法建设,明晰、强化土地的所有权,构筑适应市场经济要求的土地所有权法律框架;另一方面,加快土地规划立法建设,在我国土地法律制度中真正树立土地规划的龙头地位。“公共利益”的判定标准应该为:项目的非营利性,项目实施的后果能增进全社会的福利,项目实施后的受益面应该是全体人员。其他非公益性项目需要占用农村集体土地,可让土地所有者农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易,做到“两种产权、一个市场”。在这个过程中,政府只充当裁判者的角色,同时政府还应加强管理,从而实现对建设用地规模的宏观管理和调控。按照保护农民合法土地权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。
16、按耕地被征用前耕地资源的综合价值(包括非市场价值)确定土地补偿费标准;进一步提高征地的安置补偿费;改变“以土地换保障”的失地农民安置方式,而应将全部土地补偿费和安置补助费作为失地农民的事业保障基金和再就业、创业资金。失地农民的基本生活保障资金应主要来源于政府的土地出让金和用地单位提供的资金。建立健全耕地保护目标责任制,进一步完善耕地保护责任制考核以及政绩考核体系,加强国土资源保护和利用在考核中的比重。耕地保护目标责任制是正确处理经济建设与保护耕地关系的重要保证。建议推行各级政府一把手耕地保护目标一票否决制。强化保护耕地与基本农田的行政责任,完善基本农田保护的行政机制。耕地保护目标从耕地的数量、
17、质量和生态保护三个方面综合考虑,不断完善耕地保护责任制的考核内容,优化考核体系。具体做法包括:把国土资源保护、开发与合理利用考核指标纳入对领导干部实绩考核及对政府经济社会发展综合考核评价指标体系;强化资源保护工作,土地资源保护、开发和合理利用指标分值占评价体系总分值的权重不少于 5%。同时,突出考核重点,加大奖惩力度。对耕地保有量和基本农田保护面积达不到所下达任务的地区,综合考核认定为不合格;对耕地保护不力的,达不到相关考核要求的负责人,不得重用、提拔;情节严重的,对相关责任人严格追究责任;对重大违法用地案件较多的地区,实行“一票否决”。调整土地收益分配制度,完善土地开发环节税费和土地出让金管
18、理,明确用于耕地建设的比例强化耕地占用税收征管:一是扩大征收范围。二是调整税率,并将税率按距离城市的远近划分为两个档次,距城市近的土地征收的税率要高于距城市远的土地,对占而不用的土地按高税率征收,以促进土地的有效利用。三是建立一套长效的土地税征管制度,加强征管力度,建议土地占用税由国税部门征收,委托土地行政管理部门进行代征,对享受减免税而改变了土地用途、新用途又不在减免税范围内的补缴土地占用税。尽管 2019年月日正式实行新修订的耕地占用税暂行条例提高了税额标准,将现行条例规定的税额标准的上、下限额都提高倍左右,但是为重点保护基本农田,建议对占用基本农田的,适用税额还应当在上述适用税额的基础上
19、再提高 50左右,以减少耕地的占用,充分利用城市现有土地。国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知已经明确了国有土地使用权出让收入范围,将土地出让收支纳入地方预算,实行“收支两条线”管理,同时规范土地出让收入使用范围,重点向新农村建设倾斜。此外还规定:建立土地储备资金财务会计核算制度,建立被征地农民生活保障的长效机制。地方人民政府可以从土地收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出,有条件的地方可以通过发放记名银行卡或者存折方式直接发放给被征地农民,减少中间环节。建立健全财政转移支付政策,重构耕地保护的利益分享机制,提高土地政策参与宏观调控的有效性。建立耕地保护补偿机制,考
20、虑设立“生态补贴”,保护基本农田相应提高“生态补贴”的标准;建立健全粮食生产补贴机制,加大对粮农的直接补贴力度,最终使粮食主产区农民的收益不低于粮食主销区,有效地建立起保护耕地、保障粮食安全的激励机制;建立健全耕地建设的投入机制,政府投资应重点支持粮食主产区的耕地建设,提高耕地质量,包括农田水利建设、田间道路建设和农田防护与生态保持工程建设等。改变发展理念及用地方式,向新型工业化、城镇化道路发展,同时进一步完善和发展土地市场,提高土地政策的实施效率。新型工业化的内涵从本质上来说主要体现在两个方面:一是集约型发展。经济发展的技术含量高,高新技术尤其是信息技术大量运用于经济社会。二是经济积聚性增强
21、。这表现为以园区为载体的产业集聚,在城镇化与工业化互动的基础上,特别强调城镇化对工业化的带动作用。新型工业化要求的是集约型、跨越式发展,是质量与速度相统一的发展,其本质就是又好又快发展。建议鼓励走“规模控制、内部调剂”的城乡一体化发展道路,做好产业规划和城镇体系规划,围绕当地资源禀赋,发展具有地方特色的产业,区别不同地域、不同产业设定节约集约经营土地的指标体系,缓解耕地保护的压力。完善和发展土地市场,一方面要加快土地一级市场建设的步伐,进一步扩大土地资源招拍挂市场化配置比例,严格限定划拨供地范围,进一步完善土地市场调控手段,加强政府对土地储备的计划管制,并积极发挥土地督察对土地利用的监管作用;
22、另一方面要创建公开、公平、公正的交易环境,规范土地二级市场,强化信息披露,规范交易中介。推动实现耕地数量和质量的双重平衡,改革土地储备制度努力实现耕地数量与质量双重平衡的总量动态平衡。第一,要在查明耕地环境质量现状的基础上,调整农业区划与规划,把优质的农用地用于名特优农产品的生产,对已受污染的土地进行种植结构调整;第二,建立严格的土地质量生态保护制度;第三,要落实耕地数量保护、质量保护与生态保护相结合的政府责任制,从而保持农业综合生产能力。明确城乡建设用地增减挂钩的重点内容。充分运用农用地分等定级成果,实行补充耕地与被占耕地的数量、质量“双挂钩”,杜绝“耕地总量动态平衡”过程中导致耕地质量严重
23、退化;杜绝规划修编时用开发整理区的耕地潜力折抵基本农田指标,并置换成城镇建设用地指标,即“挂钩”制度不能在规划修编时减少现有的基本农田保护面积。建议结合地方实际建立健全一系列法律法规,具体做到明晰土地产权,促进农村居民点整理;建立农村居民点整理资金保障体系;建立合理的土地估价制度,确保土地等价交换。改革土地储备制度,强化对土地供应市场和房地产市场的调控作用。建议从三方面进行改革:第一,结合定量分析,科学制定土地储备量;第二,建立储备基金,完善储备资金融通的法律程序;第三,建立健全法律法规体系,尽快出台关于土地储备的法律法规,对土地储备体系的对象、收购价格的内涵界定、土地储备中心的职能及其义务等
24、方面作出明确规定。有效实施国家土地督察,重点监督征地供地行为,以制度改革化解深层次矛盾国家土地督察机构的主要任务是,根据国务院的授权,监督检查地方人民政府土地利用和管理情况,落实耕地保护目标责任制,监督国家土地调控政策的实施。在现行的耕地保护和土地非农化配置制度框架下,地方政府财政来源单一,中央政府缺乏经济手段激励地方政府和农民进行耕地保护投资,这是造成土地违法利用、耕地数量和质量下降的深层次原因。从短期来看,土地督察应重点监督地方政府的征地、供地行为,促进土地利用信息公开、透明,承担起沟通不同土地利益相关主体的责任,促进共同责任机制的建立;从长期来看,要化解土地利用和耕地保护的深层次矛盾,促
25、进土地征收、农地产权等制度改革,加强经济杠杆对耕地保护行为的调节,督促建立健全长效机制。重点督察耕地保护责任目标的落实情况。主要涵盖耕地保有量(数量与质量),基本农田保护面积、建设用地占补平衡、土地整理、违法占用耕地案件查办情况,以及考核结果的奖惩情况。重点督察耕地和可调整耕地所占比重高的地市,耕地非农地化代价大的地市,后备资源不足的地市。重点督察城镇建设用地节约集约利用状况。建立健全建设用地的全程督察制度,着力提高城镇建设用地节约集约利用水平。同时,督促城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的执行,监督实施农村居民点用地整理,为增加城镇建设用地寻找出路。督促地方政府建立耕地保护的经济机制。协调不同层级政府的利益关系,当前与长远、外延扩张与内涵挖潜的利益关系,区域间资源消耗与补偿关系,建立耕地保护的经济补偿机制,提高地方政府耕地保护的积极性。建议从统筹城乡经济社会发展的高度出发,建立以耕地保护基金为主要内容的耕地保护经济补偿和契约式管理机制,通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴,加快建立农民养老保险体系,探索综合运用行政、经济、法律手段,提高农民保护耕地的积极性和主动性。