1、试论律师在政府法律顾问制度建设中的作用关键词 律师 政府法律顾问 优势 制度作者简介：惠江平，江苏益邦律师事务所，高级律师，主要从事政府及企业常年法律顾问。中图分类号：D926.5文献标识码：ADOI：10.19387/ki.1009-0592.2020.06.011政府法律顾问，一般是指由各级政府及其工作部门设置或聘请，旨在为推进政府依法行政工作、处理相应法律事务提供专门意见及其它相关服务的法律专业机构和人员。基于其在法治中国建设中起到的积极推动作用，党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”的工作任务和工作目标，十八届四中全会决议更是作出“积极推行政府法律顾问制度”的专门规定，为在
2、新的历史起点上深入推进依法行政、加快建设法治政府提供了有效助力建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。一、律师的参与优势律师在政府法律顾问工作中之所以常常扮演举足轻重的角色，是由它的自身优势特点决定的，具体而言，这种优势包括以下两点：（一）丰富的法律实践经验法律是经世致用之学，政府法律顾问的工作更是以发现和解决法治建设实践中出现的诸多现实复杂问题为根本依归。而广大律师作为法律服务队伍的主体，积累了丰富的法律实践经验，不仅能够精确把握法律法规的文本规定，更是对处理诉讼辩护代理与非诉讼事务，应对调解、仲裁和法律咨询等
3、相关工作的通则惯例有着深刻的理解和真切的体验，能够满足政府法律顾问工作的现实需要。不仅如此，律师所能提供的政府法律顾问服务项目不仅涵盖了政府法制工作人员、专家学者亦常常参与的随时咨询、决策事前审查等内容，更凭借其丰富的职业技能与经验能够在事中跟踪、事后法律救济及信息反馈等领域大放异彩，从而具有无可替代的天然优势，能够全程参与政府法律顾问的工作。（二）超然独立的立场思维如前所述，目前为四中全会所确认采纳的官方主导的主流模式，使得政府法律顾问制度不可避免地打上了浓厚的公权力烙印，这一安排本身并非坏事，有利于按照权力体系的内部制度规则逻辑有效地运转。但在这一制度架构下，如无有效的平衡力量参与，过分强
4、调其所具有的官方身份背景，极易纵容甚至助长权力意志的恣意与傲慢，无益于矫正、甚至反而容忍强化了一些权力部门在日常法律生活中常见的思维惯性和行动盲点，乃至与社会既有的法律常识习惯脱节。如此一来将不利于制约公权力、保障私权利的法治建设目标的实现，也与设立政府法律顾问制度的初衷背道而驰。律师界的存在，恰恰是克服政府法律顾问制度既有风险的利器。特别是参与顾问工作的广大律师大都来自民间、通晓法律民情，又理解认同体制、与政府部门保持良好的合作关系，可谓立场超然、思想独立、政治可靠、建言实际，能起到将关键法律信息上传下达之效：对上有利于政府部门认真听取有益的不同意见，促使其能够换位思考，真正提升行政决策的科
5、学化、民主化水平，确保行政执法的可行性与操作性;对下则做遵纪守法、积极配合政府施政的示范榜样，将政府依法作为的法理依据据实予以澄清辩明，履行沟通疏导之责。从而有利于实现法治国家、法治政府与法治社会建设目标的有机衔接，促使法治中国的理想图景能够协调均衡地予以落实。二、律师参与的现实瓶颈虽然有得天独厚的优势，但必须正视的是，目前确实存在影响律师参与政府法律顾问工作的現实瓶颈，具体包括：（一）遴选机制仍需完善政府法律顾问的遴选，目前仍主要采取由政府法制机构或司法行政部门推荐的方式，尚未形成有效的竞争机制，存在选聘条件和程序不规范、把关不严的问题，让独断的长官意志乃至不法的利益勾连仍有上下其手的可乘之
6、机。在此情况下，一些人情关系律师、红顶律师得以混迹其中，自甘沦为权力和金钱的婢女，不惜曲解法律、颠倒黑白，直接影响到正义在法律公共服务领域的实现、危及到政府法律顾问制度的巩固与完善，也对广大秉持法律专业主义精神的律师们的集体形象造成严重损害。（二）权责地位有待界定由于当前对政府法律顾问的管理缺乏较为严格的制度约束，导致政府法律顾问的身份角色颇为暧昧尴尬，权利与义务等内容常常仍未得到有效界定，直接影响到政府部门和法律顾问合作关系的顺利开展，也不利于综合考核评估工作的深入开展，无法就服务态度、业务能力、专业水平、职业道德等各项重要内容进行细致、可量化的考察问责。特别是考虑到顾问律师往往并未适用终身
7、聘用制，一旦与政府之间解除了聘用关系，如何控制其在日后执业过程中可能的利益冲突风险、确保后续行政工作的平稳安全开展，仍是个值得深思的问题。这必然要求对律师顾问工作中的服务范围、方式、报酬、竞业禁止和保密等权责地位问题予以明确界定，形成有效的约法三章。（三）服务范围空间受限如前所述，由于政府机关与法律顾问之间确立的往往是合同关系而非领导服从关系，甚至尚有一些权责未明之处，使得一些领导对法律顾问参与重大行政决策等涉密事项有所顾忌，对来自政府体制外的律师更是常常采取过度的敏感防范态度，以致于在行政决策的事前合法性审查、论证、把关等问题上时常予以干预限制，使得相关律师的顾问服务工作范围往往局限在陪同领
8、导下访、提供法律咨询、参与政府信访处理、处置重大民事纠纷等传统事后补救性事项上，大大限缩了施展其才智能力的活动舞台，也令其所能起到的顾问服务作用大打折扣。更有甚者，即使在面对各种潜在法律纠纷问题时，一些政府工作人员也更倾向于通过各种渠道向同属地方政权体系内的人民法院等司法部门直接咨询，以此为权威信息答案。这不可避免地令外聘律师顾问边缘化，甚至陷入为政府部门“只顾不问”的尴尬状态。（四）激励机制尚嫌不足外聘律师所提供的顾问服务也是一种耗费时间、凝结心血汗水的专业劳动。如无合理有效的激励机制，在市场竞争压力持续升高的大环境背景下，无疑会影响相关律师集中精力提供优质的法律服务、恪尽职守专心做好政府的
9、法律参谋。而当前针对政府法律顾问的激励机制尚不健全、法律顾问经费并未得到充分落实，以致很多地方很多部门的外聘律师采取的仍然是无偿服务模式，使得政府法律顾问变成一种变相的“荣誉”“头衔”，严重影响到律师的参与积极性和服务品质，不利于实现政府法律顾问制度的创设初衷。三、律师参与的合理着力点如前所述，在政府法律顾问制度建设中，律师既有参与优势，也存在现实的制约瓶颈。因此，找准合理的切入点推进改革，充分发挥律师的专业特长、让其真正与政府同心协力推进行政法治工作的持续深入开展，就显得格外重要。结合当前实际，具体而言可采取以下措施：（一）明确顾问服务核心定位广大律师应充分理解把握四中全会对政府法律顾问“在
10、制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”的殷切希望，明确自身的服务定位，在参与政府法律顾问工作中自觉履行法律咨询、合法性审查和风险预防职能。一方面，要注意把自身的顾问作用与优化健全依法决策机制的改革目标结合起来，善于将自身法律意见纳入到重大行政决策过程当中，努力引导广大领导干部运用底线思维排除可预见的决策法律风险，真正起到防患于未然的作用;另一方面，应在坚持法治专业主义立场的前提下，积极了解和融入行政执法的具体过程，为运用法治思维和法治方式处理社会事务、有序推进社会管理创新作出有益贡献。在此过程中特别要注意破除盲目迁就迎合政府乃至个别领导意见、专以无原则的善后背书灭火为能的不良倾向，真正
11、做到以法律为准绳、以最新顶层设计为方向指引、结合本地区实际，充分运用自身所长提供优质的专业技能服务，使得政府在日常工作中，无论是应对群体性、突发性的复杂社会矛盾纠纷，还是处理国企改制、对外经济项目谈判等重大经济事项，都能有章可循，寻找探索规范化、标准化、法治化处理的方案路径。（二）协同完善优质遴选机制广大律师可借助律师协会等正式渠道平台，加强与政府的信息沟通、提供必要的反馈意见，协助政府对政府法律顾问的传统遴选机制进行改革、合理引入竞争机制，以便政府对法律服务的现实需求，克服专业不齐全、体系不完备的既有弊病，真正让专业对口、作风正派的优秀人才在阳光透明的公平竞争中脱颖而出，成为推进政府法治建设
12、的得力助手，有效处理各种疑难复杂的法律现实问题。（三）帮助构建严密管理体系广大律师可借助律协等组织，就政府法律顾问的日常管理、人事、工资、福利待遇及业务指导、职业培训等事项与政府展开磋商，齐心构建科学完备的政府法律顾问专业体系，深入推进法律服务的规范化工作，积极配合专业岗位化、岗位固定化的改革方向，实现需求评估、成本核算、绩效考核、监督问责等各方面的全程监控，不断提高政府购买法律服务工作的质量和效率。广大律师还应积极参与各级律师协会的相关研究讨论活动，根据政府购买法律服务的不同需求，为创设服务政府各领域法律事务的流程规范和指导意见建言献策，进一步规范工作程序、明确工作职责、落实工作责任，让律师
13、担任政府法律顾问的各项工作细则和相关配套制度日臻完善，充分调动、发挥律师在法治政府建设中的建设性作用，从而也更好地维护和保障广大律师的合法正当权益。（四）督促形成有效激励机制律师界可督促协助政府，借鉴目前已较成熟的政府购买公共服务方式，完善政府法律顾问服务的激励机制，鼓励政府运用财政资金，按照市场化、契约化的方式，向具有专业资质的律师事务所购买法律服务，进而建立购买法律服务资金管理制度，将政府购买法律服务所需经费列入各級政府财政预算予以明确保障。在律师顾问人员从事服务活动的具体过程中，应充分保障其知情权、调查取证权、劳动报酬权等权利，改善政府法律顾问的工作环境，合理配备办公场所和专项经费，以便
14、充分调动政府法律顾问参与政府依法行政的积极性，并促使广大被聘律师自觉将自身活动与政府购买法律顾问服务的具体目标要求协调起来。总而言之，政府法律顾问制度建设作为一项任重道远的系统工程，为律师界提供了大显身手的难得舞台。相信广大律师在充分运用自身优势专长、准确把握环境背景、不断关注实时动态的基础上，以法律为指南、以信誉为根本，定能扬长避短、有所作为，为中国政府法治的发展做出应有的贡献，也为自身的法律实践写上光彩的一笔。参考文献：1孙凤良.积极推行政府法律顾问制度的几点思考J.科技经济市场，2015（3）.2任勇.积极推行政府法律顾问制度N.学习时报，2014-12-15（A3）.3周黎明.律师担任政府法律顾问的独特地位和作用J.实践，2015（8）.4刘才伟.普遍建立政府法律顾问制度的思考J.中国律师，2014（3）.
