1、统筹机关事业单位养老保险制度改革梅仕城为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续的养老保险制度，我国大力推行机关事业单位工作人员养老保险制度改革。机关事业单位养老保险制度改革与机构编制、人事工资制度改革等密切相关。为深入了解全省机关事业单位养老保险制度改革的运行情况，中共江苏省委党校第 35 期省管干部进修班课题组进行了专题调研，并在对改革运行现状与存在问题进行系统梳理的基础上提出了若干对策建议。一、推进机关事业单位编制人事工资制度与养老保险制度改革配套的必要性根据国务院 2015 年 1 月印发的关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定，机关事业单位养老保险政策主要基于机关事业单
2、位的编制、人事、工资管理规定。因此，养老保险制度改革是一项系统工程。一方面，编制、人事、工资等领域的最新改革，都要最终传导到养老保险上来。另一方面，机关事业单位养老保险制度改革中遇到的很多新情况、新矛盾，都是由编制、人事、工资等制度改革延伸而来。在设计和实施编制人事工资制度改革时，只有系统考虑养老保险制度中的问题，才能确保各项改革相互配套、互为支撑，才能确保不形成新的矛盾焦点。机关事业单位养老保险的参保范围，与现行机关事业单位编制人事管理范围一致。机关事业单位养老保险制度明确，其参保范围为机关事业单位及其编制内工作人员。其核心要义包括两个方面：一是参保单位必须是机构编制部门批准设立的机关事业单
3、位;二是参保人员必须是具有编制身份的机关事业单位工作人员。这为实施编制人事工资制度改革厘清了边界，才利于机关事业单位养老保险制度顺利实施。机关事业单位养老保险的缴费标准，与现行机关事业单位工资制度规定紧密关联。国家明确规定，机关单位（含参照公务员管理单位）个人缴费工资主要包括：本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴、规范后的津贴补贴和年终一次性奖金四项;事业单位的个人缴费工资主要包括：本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴、绩效工资三项，其余项目暂不纳入个人缴费工资。上述规定明晰了机关事业单位的工资项目和标准，为养老保险制度的平稳有序改革提供了保证。机关事业单位养老保险
4、的养老金领取条件，略高于原人事制度规定的退休条件。原人事制度政策中规定，达到法定退休年龄且工作年限满 10 年即可领取退休费。但机关事业单位养老保险制度改革后，国家明确参保人员达到国家规定的退休条件，个人缴费年限累计满 15 年的，按月领取基本养老金。从待遇领取条件看，略高于原人事制度规定的退休年限要求。实施人事管理制度改革时必须对此同步考虑，才能保证与养老保险制度的无缝衔接。机关事业单位养老保险的养老金计发办法，与现行人事工资有关规定一脉相承。机关事业单位养老保险制度改革从 2014 年 10 月 1 日起实施，改革的一项重要内容就是改变了原机关事业单位退休费计发办法，实行待遇与缴费挂钩的基
5、本养老金计发办法。改革同时明确，为保证改革前后的待遇衔接，设定 10 年过渡期，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对于过渡期内退休的“中人”，其养老金计发既与退休时的职务职级有关，也与原退休费的计发水平密切相关。机关事业单位职业年金的制度设计，保证了原退休费与现养老金计发水平的平稳衔接。按照原人事工资管理规定，机关事业单位工作人员退休后领取退休费。养老保险制度改革后，国家明确参保人员达到国家规定的退休条件后，按月领取基本养老金。根据测算，基本养老金无法保证前后待遇水平的大体平衡。为保证退休费和养老金待遇大体相当，国家规定在建立机关事业单位工作人员基本养老保险制度的同时，强制建立职业
6、年金。这样既优化了机关事业单位未来退休时的养老保险待遇结构，也确保了新老制度待遇的平稳衔接。二、江苏机关事业单位养老保险制度改革过程中存在的问题近年来，为进一步提升机关事业单位编制和人事管理科学化水平，充分调动机关事业单位工作人员的积极性和创造性，国家和省级层面先后在编制、人事、工资制度方面进行了一系列改革。同时也应看到，无论是国家层面还是省级层面，都缺乏相应的养老保险配套。公务员职务职级并行制度改革全面实施，但配套的养老保险政策难以明确。为深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，健全公务员激励保障机制，2019 年国家印发了公务员职务与职级并行规定，并从 2019
7、年 6 月 1 日起全面实施公务员职务与职级并行。改革后，公务员职级序列按照综合管理类、专业技术类、行政执法类等公务员职位类别分别设置。公务员实行职务职级并行制度后，由于增设的新职级在改革之初没有设置相应的工资标准和视同缴费指数，导致相应的养老保险政策难以明确，致使职务与职级并行制度全面实施后相关新退休人员待遇暂时不能落地。公安民警的职位分类改革全面启动实施，但相应养老保险政策缺乏。根据国家统一部署，江苏省 2009 年印发了关于规范我省公安机关人民警察职务序列的实施意见，明确将公安民警的职务序列分为警官职务序列、警员职务序列、警务技术职务序列。2016 年9 月，江苏印发了江苏省公安机关执法
8、勤务警员和警务技术职务序列改革试点方案江苏省公安机关执法勤务警员和警务技术职务序列改革试点套改工作实施方案。这一改革增加了新的职务序列和工资标准，但前后两次改革職务序列对应关系不尽一致。对这些新增的职务序列，如何确定其老办法和视同缴费指数，国家和省级改革方案中都没有同步明确，致使新职务序列新退休人员的待遇暂时不能准确计发。法官检察官员额制改革全面推进，但与新职务序列相配套的养老保险政策不明确。按照中央统一部署，法院和检察院系统全面实施法官、检察官员额制。改革后，员额制法官、检察官原有行政职务取消，按照单独职务序列进行管理，检察官助理、书记员按照专业等级管理，司法行政人员继续适用原公务员序列的行
9、政职级。但在设计员额制法官、检察官新的职务序列时，缺乏对新职务序列与公务员通用职务序列对应关系及相关养老保险的统筹考虑。同时，相应基本工资标准的大幅度提高，给两大系统新退休人员养老保险待遇计发带来了极大难度。部分行业事业单位编制人事制度不断创新，但养老保险制度改革难以跟进。近年来，江苏大力推行公立医院、高等院校等事业单位人事制度改革。在现有编制不能满足事业单位公益需求的情况下，江苏突破编制限制，创新实施人员总量管理和人员备案制管理。但这些编制创新方面的改革缺乏相应的顶层设计，致使编制人事制度改革与养老保险制度改革存在一定程度的脱节，地方实施相关改革创新时存在顾虑。对实行人员总量管理的高校，江苏
10、已明确参加机关事业单位养老保险。但对于实施人员备案制的公立医院、科研院所、幼儿园等事业单位，由于国家没有明确人员备案制是否等同编制，导致与这些编制人事制度改革创新举措相配套的养老保险政策难以明确，改革也就难以真正落地落实，而且容易形成新的行业不平衡。工资与养老保险制度改革缺乏统筹考虑，原有的退休待遇平衡正在打破。与机关事业养老保险制度改革同步，国家从 2014 年 10 月 1 日起实施工资制度改革，确保养老保险实施个人缴费后个人的实际收入不低于改革前，大大减少了养老保险制度改革起步的阻力。改革后实行多缴多得的基本养老金计发办法。由于部分事业单位人员绩效工资水平高，其缴费水平远高于机关同类人员
11、，其未来退休时的基本养老金将大幅度高于同类人员。原来同职务职级条件下机关工作人员退休后的待遇水平略高于事业单位同职级人员，部分新出现事业单位在职时拿得多、退休时也拿得多等新情况，不仅打破了原有的待遇平衡关系，而且会造成新的不公平，从而增加了改革阻力。机关事业单位受处分和判刑人员相关政策不配套，养老保险制度改革后难操作。现行机关事业单位工作人员受处分和判刑后的待遇政策主要包括：降低退休待遇，取消退休待遇并由原单位酌情发放生活费。实施机关事业单位养老保险制度改革后，由于退休待遇计发办法发生根本性变化，原有降低退休待遇的做法无法操作，取消退休待遇并由原单位酌情发放生活费也与养老保险制度的做法不一致。
12、因此，迫切需要从国家层面对现行机关事业单位工作人员受处分和判刑后的待遇政策进行调整。三、推进机关事业单位养老保险制度改革的对策建议党的十九届四中全会提出：“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。”机关事业单位养老保险制度改革涉及机关事业单位工作人员的切身利益，与前端的编制、人事、工资制度改革紧密关联，重大、敏感而又复杂。因此必须强化全局观念，牢固树立“一盘棋”思想，加强整体谋划和配套衔接，促进机关事业单位养老保险制度改革平稳顺利实施。加强系统思维，注重各项改革的协同配合。一是坚持顶层设计引领。编制人事制度、事业单位分类和工资制度等改革，是机关事业单位养老保险制度改革
13、的前端环节，带来的问题实际上是全国共性问题。只有从国家层面出台统一的配套政策，才能从根本上解决当前机关事业单位养老保险中面临的诸多难题。二是把握改革关键实质。近年来新实施公务员职务职级并行制度、公安民警职位分类、法官检察官员额制等人事制度改革，本质上是增加了部分中间职务序列。只有从养老保险方面明确这些增加的职务序列对应的 2014 年 9月的工资标准和视同缴费指数，改革延伸到养老保险环节才能够落地实施。三是注重同步协调推进。在国家出台相关编制人事工资制度改革方案时，要注重各项改革在养老保险领域落地，不能搞单兵突进。如公务员实施职务职级并行制度，可以考虑通过相邻两个职务的工资标准和视同缴费指数平
14、均的办法来确定新职务序列的工资标准和视同缴费指数，这样相关人事、工资制度改革能够全面落地，养老保险问题才能够迎刃而解。配套建立年金，配合事业单位人员备案制改革。事业单位人员备案制创新给养老保险带来的问题，表面上是参加何种养老保险问题，实质上则是如何实现退休养老待遇大体平衡。机关事业单位养老保险制度改革后，企业与机关事业单位的基本养老保险制度基本一致，对于新参加工作人员而言，差别主要是有没有补充养老保险。因此，对公立医院、科研院所、幼儿园等事业单位实施备案制的人员，其关键不在于参加哪种养老保险，而是要尽快为备案制人员按职业年金规模同样建立年金。如果备案制人员等同于编制内人员，其年金可以与职业年金
15、合并;如果不能等同于编制内人员，也要保证有与编制内人员同规模的年金。这样，才都能保证这些人员与编制内人员退休时待遇大体相当。加强统筹兼顾，完善受处分和判刑人员相关政策。对于受处分和判刑人员的待遇问题，一方面要统筹考虑历史遗留问题，特别是对过去被判刑后无相关待遇的人员要争取国家政策;另一方面要统筹考虑与机关事业单位原有做法的衔接平衡，立足于解决问题，有待遇保障的同时也不能待遇太高。可以按不超过机关事业单位工作年限并最早从 1996 年起补缴，按实际缴费享受企业职工水平基本养老保险待遇，使这一问题得到系統解决，并不留下改革后遗症。（作者系中共江苏省委党校第 35 期省管干部进修班学员，江苏省人力资源和社会保障厅副厅长）责任编辑：刘志刚
