1、生态环境公益诉讼的检察实践林仪明公益诉讼实施两年多来，上海检察机关积极履职，在生态环境、食品药品安全等领域深入开展司法实践，为守护绿水青山和百姓舌尖上的安全努力贡献检察新智慧、新力量。其中，在生态环境和自然资源领域，共立案办理公益诉讼案件 322 件，占公益诉讼办案总数的 57%，提起了环境民事公益诉讼 21 件，占公益诉讼起诉数的 81.6%。这些案件涉及城市黑臭水体治理、洋垃圾违规进口、生活垃圾处理、危险废物处置、土地资源和野生动物保护等多个领域，通过公益诉讼督促相关责任主体修复水土面积 703 亩，清理污染和非法占用河道 22.64 公里，清除违法填埋的各类生活垃圾 13405 吨，回收
2、和清理生产类固体废物 35202 吨，取得了初步效果。正因为有检察机关的参与，我国的公益诉讼制度呈现了四个明显的特征：一是客观性。客观诉讼是公益诉讼区别于一般民事、行政诉讼的基本特性，也就是说原告不需要证明自己与诉讼有利益上的关系，各国公益诉讼大多具有这样的特点。在我国检察公益诉讼制度下，客观正义作为检察机关履职的基本要求，使得检察公益诉讼的客观性更加突出，检察机关作为公共利益的代表，在公益诉讼中没有任何自身的利益诉求，履行法定职责是启动公益诉讼的唯一理由。二是督促性。根据宪法和法律规定，我国检察机关是法律监督机关，这一职权属性也充分地体现在公益诉讼中。无论是检察机关启动的民事公益诉讼还是行政
3、公益诉讼，都有一个前置性的程序（或者说“诉前程序”）。具体而言，在民事公益诉讼中以“诉前公告”形式督促适格的机关或社会组织提起诉讼，在行政公益诉讼中以“检察建议”的形式督促行政机关积极履行保护公益职责。可见，检察机关对公共利益的保护是间接而非直接，是督促而非执行，实际上是把法律监督的理念和要求植入诉讼构造中，意在督促和推动相关主体自觉保护公益。三是协同性。检察机关提起的公益诉讼，主要不在于解决争议而在于解决问题，即如何使公共利益得到及时而有效的维护。然而，公共利益的维护往往是系统而复杂的，很多时候需要多方合作参与，因此，在公益诉讼中更强调协作而非对抗。比如，在杨浦复兴岛环境整治和修复工作中，在
4、崇明岛的黑臭河道治理工作中，在虹口历史风貌保护工作中，都主动与行政机关加强协作，推动问题解决，起到了“双赢、多赢、共赢”的效果。四是平等性。检察机关提起的公益诉讼虽然也带有国家公诉的色彩，但不同于刑事诉讼，更强调诉讼过程中两造地位的平等。检察机关在公益诉讼中的法律身份是公益诉讼起诉人，虽然不是一般意义上的原告，但在诉讼权利义务上还是具有与一般原告近似的地位，需要按照民诉法和行诉法的原则公平合理地承担举证责任等方面的诉讼义务。检察公益诉讼的出现，对于保护生态环境资源等方面的公共利益具有积极意义。首先，填补了诉权空白，完善了民事和行政诉讼制度体系。生态环境问题涉及不确定多数人的共同利益，但之前由于
5、诉讼主体缺位导致大量生态环境侵权问题无法进入司法程序，造成“公地悲剧”。检察公益诉讼出现后，形成了主观诉讼与客观诉讼相结合、私益诉讼与公益诉讼相协调的诉讼体系，有助于受损生态环境得到有效的司法救济。其次，丰富了生态环境公益保护的法律手段。检察公益诉讼制度出现之前，民诉法和环保法等已经授权有关机关和社会组织提起环境民事公益诉讼，但在实践中提起诉讼的案例比较少，且在行政公益诉讼方面一直处于空白阶段。检察公益诉讼出现后，对社会组织提起的民事公益诉讼形成有力的补充和支持，检察机关凭借案件来源、取证能力、一体化组织结构等方面的优势，极大地丰富了环境公益诉讼的案件数量和类型，通过支持起诉等方式为其他主体的
6、诉讼提供了事实认定、证据收集等方面的有力支撑。由于公益诉讼裁判具有扩张力，也便利了其他主体的环境诉讼活动。另一方面，公益诉讼也丰富了检察机关参与环境治理的方式，可以综合运用刑事的、民事的和行政的诉讼手段，全面地参与生态环境的治理。其三，促进行政机关在环境保护方面依法行政、严格执法。生态环境问题的出現，特别是长期存在的污染环境问题，往往与个别政府部门不依法履职和不作为存在联系，个别地方基于税收、就业和社会稳定等方面的顾虑，对污染企业睁一只眼闭一只眼，放松监管，导致环境损害问题长期得不到纠正。检察公益诉讼的出现，起到了倒逼行政机关依法履职、严格执法的作用。2017 年以来，我们就通过公益诉讼督促有
7、关单位解决了河道被侵占填埋十多年的老问题，将长期不符合环评要求的养猪场纳入退养计划，推动关停了 6 家违法排污的企业。需要强调的是，建立在保护公益目标基础之上的公益诉讼，不仅要求行政机关要依法履职，而且必须是完全、充分履职，这不仅涉及行政合法性，也涉及行政合理性的问题，对于行政机关的依法行政无疑提出了更高的要求。最后，强化了环境侵权责任人的赔付义务，起到了社会预防和法制教育的积极作用。损害环境应当“应赔尽赔”。两年来，我们在提起的民事公益诉讼中，共向环境侵权责任人提出环境修复费、应急处置费、评估鉴定费等赔偿请求计 1086 万余元，使一些企业和个人承担了环境损害的民事赔偿责任。我们还积极探索诉
8、前磋商机制，使当事人自认违法、自愿赔付的案件尽快进入环境修复阶段，积极探索公益性服务替代经济赔偿的措施，解决贫困人士的执行问题。这些司法实践都收到了良好的法律效果和社会效果。两年多来，上海检察机关办理的环境公益诉讼案件呈现出“五个多数”的特点：一是在案件类型上，行政公益诉讼占多数。在办理的 322 件环境公益诉讼案件中，行政公益诉讼 254 件，占 78.9%，说明督促行政机关依法履职是检察公益诉讼工作的重点。二是在诉讼阶段上，行政诉前程序占多数。根据法律规定，检察机关提起行政公益诉讼之前，应当向行政机关制发纠正违法的检察建议，只有在行政机关不回复、不整改的情况下，才可以起诉。从实践来看，绝大
9、多数的行政机关都能在规定的两个月回复期内及时回复，多数都在合理的时间内完成了整改（占 98.3%）。多数问题在诉前阶段得到解决，这符合公益诉讼的价值追求，既维护了公益也节约了司法成本，提高了司法效率，应该说诉讼不是目的，解决问题才是关键。三是在监督对象上，基层行政机关占多数。包括镇政府，街道办事处，区一级的生态、水务、规划资源、绿容卫生部门容易成为被建议的对象，这主要是因为基层行政机关承担了大量具体的环保监管职责。四是在案件来源上，自行排查发现的线索占多数（来源于刑事案件的仅占 36%）。在公益诉讼工作中，我们积极拓展案件来源，通过建立微信举报平台、举报奖励、公益诉讼观察员、特邀检察官助理、与
10、市民热线12345 对接等机制，建立与有关机关、媒体和社会公众的联系渠道，形成了多元化的案源收集机制。五是在民事诉讼特点上，由刑事案件附带提起的民事公益诉讼占多数。尽管来源于刑事案件的公益诉讼线索占比较小，但目前已经提起的 21 件生态环境民事公益诉讼，几乎无一例外来源于刑事案件，有的是在刑事公诉的同时附带提起，有的是在刑事公诉结束后单独提起。对于这一现象，应当客观看待。一方面，办理刑事案件是检察机关的优势所在，将刑事公诉与公益诉讼紧密衔接，确实有助于强化证据收集，提升诉讼的质量和效率;但另一方面，也要看到，这一定程度上也反映了当前公益诉讼中，因为调查手段有限、调查取证难而产生的对刑事证据调查
11、手段的依赖。回顾两年多的检察公益诉讼实践，既有成绩和收获，也有问题与挑战。一是公益诉讼的理论研究还不充分。在一些重要的理论问题上还没有形成广泛共识。比如，关于政府生态损害赔偿诉讼与检察机关公益诉讼的关系问题，到底是两种不同诉讼间的相互衔接，还是两者同属于民事公益诉讼？关于这一点还没有统一的认识;再如，关于公益诉讼的受案范围问题，是严格限定于法律列举的“等”之内的几个领域还是可以拓展到“等”之外的领域？此外，关于行政公益诉讼中行政机关履职的标准问题目前还不统一，我们的观点是既要坚持主客观统一标准，也应当坚持行为与结果相协调的评价标准。简而言之，行政机关需穷尽一切法定的行政手段以维护公益。二是公益
12、诉讼的制度供给还不充分。比如，检察公益诉讼中的调查核实权问题，民诉法和行诉法都未涉及。比如，关于公益诉讼赔偿金的管理与处置问题没有统一的规定，全国范围内还没有建立统一的生态损害赔偿基金，也没有相应的管理办法，这给实际工作带来了困扰;同时，鉴定评估难度大、费用高的问题仍在一定程度上存在。虽然最高检与生态环境部出台了先鉴定后付费、由败诉方承担评估鉴定费用的意见，但也需要考虑到在一些案件当事人缺乏偿付能力时鉴定费用如何解决的问题，否则长此以往必然影响鉴定方的积极性。三是公益诉讼队伍的自身能力还需要加强。对于公益诉讼这项新职能，完全适应需要一个过程，特别是办理污染环境案件专业性要求很高，需要加强相关的知识储备以及调查取证和应诉技巧。
