1、新世纪以来中国“三农”政策演变及绩效研究陈小玮摘 要 进入新世纪，党和国家从城乡二元体制入手，一方面实行工业反哺农业，同时不断完善城乡发展一体化机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，以彻底解决中国的“三农”问题。如果说“三农”问题始终是全党工作的重中之重，那么，关注“三农”问题，则是新西部杂志二十年来始终不变的主题。从早年的专题报道“三农”的命运告别农业税到近三年连续推出西部脱贫攻坚年度报告，我们以自己方式记录并见证了西部农村的巨大变迁。正是因为西部“三农”发展的辉煌成就，才使西部在全面发展的轨道上不断收获累累硕果，也使西
2、部大开发在新时代形成新格局有了有了更足的底气。关键词“三农”问题城乡关系西部大开发新世纪第一个二十年，中国“三农”政策进入到一个“以工补农”、“以城带乡”、“少取多予”的新时期。重塑城乡关系，促进城乡要素顺畅流动，更合理地配置公共资源，成为解决“三农”问题的着力点和突破口。从党的十六大提出“统筹城乡发展”到十七大、十八大的“城乡发展一体化”，再到十九大的“城乡融合发展”，建立健全城乡融合发展机制体制和政策体系，是重塑城乡关系的重要举措，也是破解中国“三农”问题体制困局的根本途径。党的工作的重中之重农业、农村、农民构成中国“三农”问题的主体。十九大报告对“三农”问题延续了之前“重中之重“的提法。
3、“三农”作为一个概念，1996 年被经济学家温铁军在报刊正式提出。此前，他曾有一系列文章讨论这个问题。温铁军认为，“三农”问题的提出过程由来已久，前溯可到 1985 年“开通城乡”的提出，是集体智慧的结晶。2002 年 12 月 26 日，中共中央政治局会议首次提出要把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。2003 年 1 月，中央农村工作会议指出，全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。“三农”问题是中国特有的问题。有人认为其源自于中国改革开放
4、过程中产生的特有的城乡关系，以及城乡发展路径差异所致。其实，中国的“三农”问题是国家工业化路径选择下的产物，改革开放后的“三农”问题不过是这种选择的一种继续与延伸。新中国建立后，中国工业化是在一穷二白的条件下依靠计划经济体制自我积累完成的，而且走的是重工业优先的道路。当时，能为工业化提供资金积累的只有农业。为保障农业向工业提供积累资金和原料，对农产品实行低于市场价的统派统购制度;另一方面，农民还要以高价购进化肥等农用工业品。工农产品价格“剪刀差”的存在，使得资源配置长期向工业以及城市倾斜。有资料显示，从 1953 年到 1985 年统购统销政策取消，农民对工业化的贡献大约是 6000 亿到80
5、00 亿元。由于重工业优先的工业化对劳动力吸纳有限，农业、农村就不得不成为劳动力的蓄水池。形象地说，户籍制度的作用就像是一道堤坝将劳动力拦截于农业、农村中，故而形成城乡分割的二元经济社会结构。“三农”问题不过是这种体制的一种成本，承担者的人格化则是农民这个群体，从物理空间看是农村，从产业看是农业。农业、农村、农民为工业化提供资金积累，但长期的过度剥夺导致农业发展缓慢，农村贫困，农民生活水平低。到 20 世纪 70 年代后期，农业成为中国国民经济最薄弱的环节。农民口粮人均在 300 斤以下，吃不饱肚子。全国有近四分之一的生产队年人均分配在 40 元以下，农村尚有 2.5 亿人口吃不饱饭。1977
6、年，平均一个大队的公积金不到 1 万元，买不上一部中型拖拉机，甚至于简单的再生产都难以维持。这也是中国改革率先从农村进行的重要原因。改革开放二十年后，“三农”面临新的问题。李昌平在写给朱镕基总理的信中，形象地将之概括为三句话：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。1997年、1998 年，农民人均收入连续两年下降，农户户均收入下降 3.2%。农民增收困难不仅制约了农村经济发展，也影响了整个国民经济的增长。由于農民收入增长缓慢甚至停滞，导致城乡居民收入差距扩大，由上世纪 80 年代的 1.81扩大为 3.11。党的十六大确定了全面建设小康社会的奋斗目标，其重大任务是建设现代农业、繁荣农村经济、增加
7、农民收入。2003 年 12 月 31 日，中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见出台，并于 2004 年 2 月 9 日公布。这就是著名的“一号文件”的起源。意见提出，要“坚持多予、少取、放活的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势”。一号文件提出“三项补贴”政策，即“对粮农的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，对水稻实行最低收购价”，大大调动了农民的生产积极性。这一年，中央财政拨付支持农业发展的资金额达 1500 亿元之多，主要用在了加大农业税费改革、增加中央
8、财政转移支付和进行生态建设等，促进了农村社会各项事业的发展，尤其是加大了农村教育、医疗卫生和对青年农民培训项目等农村基础设施建设和农村扶贫开发方面的支持力度，进而确保了农村建设的良性循环和快速发展。2020 年 2 月 5 日，新华社授权发布中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见，成为 21 世纪以来第 17 个指导“三农”工作的中央一号文件。2007 年，党的十七大召开。十七大报告明确提出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。党的十八大提出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。
9、要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。习近平总书记在党的十九大报告中提出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略。不难看出，进入新世纪，党和国家从城乡二元体制入手，一方面实行工业反哺农业，同时不断完善城乡发展一体化机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，以彻底解决中国的“三农”问题。减轻农民负担的重要举措2005 年 12 月 29 日，全国人大常委会表决高票通过一个正文
10、只有 94 个字的决定，明确农业税条例自 2006 年 1 月 1 日起废止。新中国实施了近五十年的农业税条例成为历史档案，延续了两千六百年的按地亩向农民征税的制度从此告退历史舞台。在 2004 年全国“两会”上，时任国务院总理温家宝在政府工作报告中宣布：中国将从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低 1 个百分点，五年内取消农业税。仅当年一年的农业税率降低就可使农民减轻负担 70 亿元。1958 年颁布的农业税条例规定，农业税以农业收益额为课税对象，实行“稳定负担，增产不增税”;采用地区差别比例税率。1985 年，农产品统派购制度被取消，农业税相应由原来征收粮食改为按粮食“倒三七”比例折算
11、成货币金额进行征收，实现了从实物税向以货币计税的过渡。1949 年至 2003 年，全国累计征收农业税 3945.66 亿元;农业特产税从 1983 年开征到 2003 年，累计征收 1366.25 亿元。1950 年中国开展土地改革时，农民交纳的税款占到政府财政收入的 40%，到废除农业税时，农业税在政府财政收入中的比率仅仅只有 1%，这说明免除农业税的条件是成熟的。在税费改革之前，每户农民平均每年要交 300 元人民币的税款，尽管绝对数看起来不大，但却占到农民年收入的十分之一，免除农业税确实大大减轻了农民负担。由于农业税是地方政府的收入来源之一，地方政府的损失将由中央财政给予补贴。贵州省湄
12、潭县是全国农村改革试验区，先后进行过“农村税费制度改革试点”（1994-2000 年）以及“农村税费改革与加强基层组织建设”（2001-2005 年）等与农村税费制度有关的一系列改革试验。具体包括以下改革措施：调整农业税政策。以第二轮土地承包面积为依据，核实计税土地面积，以 1998年前五年平均产量核定常产，按 7%的税率缴纳农业税。调整农业特产税政策。调整部分农业特产税税率，减少征收环节，农业税和农业特产税不重复交叉征收。改革村提留的征收和使用办法。农业税附加按改革后农业税的 20%收取，农业特产税附加按改革后农业特产税的 8%收取，两项附加征收比例保持长期稳定。以农业税附加和农业特产税附加
13、方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用、专户储存、专款专用。取消乡统筹。取消乡村两级办学（即农村教育费附加）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路費。原由乡统筹开支的各项经费，由乡级政府通过财政预算予以安排。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决。取消农村教育集资等面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。中小学危房改造资金由财政预算安排。取消统一规定的劳动积累工和义务工。建立村级一事一议筹资制度。“两工”取消和村提留改革后村内集体生产投入和兴办公益福利事业所需资金，实行一事一议，不再固定向农民收取。按照改革方案测算到户后的农业税额，向农民发放纳税卡，一定五年不变。同时，对全县各乡
14、镇农业税及附加实行微机联网管理。为防止随意增加农民负担，建立了监督机制。湄潭的上述改革举措减轻了农民负担。改革后全县农业税及附加实物量（稻谷）为 1563 万公斤，按每公斤 1.1 元结算价结算，折现金 1719 万元，农业特产税及附加 80 万元，两税及附加总额 1799 万元，要比改革前的农业税、农业税附加加征（二提五统）减少 639 万元，减负比例达到 26.2%。加上取消屠宰税和农村教育集资等 1454 万元，农民的总体负担下降 53.8%，人均减负 52元。改革后取消了各种乱收费，农民的所有负担只有农业税和附加，并一定五年不变，增产增收不增税费。在发放到户的纳税卡上清楚地规定了征收项
15、目、标准及纳税方式，一道税、一次清，明确规定卡外所有收费一律可拒交，从而提高了农民负担的透明度，堵住了乱收费的口子。1998 年 9 月，由财政部、农业部、中央农村工作领导小组办公室等部门，组成国务院农村税费改革工作小组。2000 年 3 月，印发中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知，决定率先在安徽全省开展农村税费改革试点。2002 年进一步扩大到河北、内蒙古等 20 个省份，2003 年在全国推开。改革的主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村
16、提留征收使用办法。从 2004 年开始，国务院在部分地区免征了农业税和部分特产税。据统计，取消农业税和除烟叶税外的特产税，农民每年可减轻税赋 500 亿元，受益农民 8 亿人，这样算来农民人均年受益 63 元。按 2004 年农村人均收入 2936 元计算，农民收入增加了 2.1 个百分点，相当于该年农民纯收入增长幅度的三分之一。2001 年到 2005 年，财政部办理事关取消农业税、提高农民收入等方面的提案、议案总量达 4500 多件。五年时间内，财政部先后会同有关部门公布取消、免收或降低标准的全国性及中央部门涉农收费项目 150 多项。2006 年，取消农业税在全国推行，全国农民每年减轻负
17、担 1335 亿元，人均减负约 140 元。时任农业部副部长的万宝瑞也是中国农业问题专家，他在接受新华社记者采访时说，农业税的废止标志着中国这个几千年来的传统农业大国在第一、二、三产业结构发生重大变化后“工业反哺农业”时代的到来。他还认为，对于加入世贸组织后的中国农业的竞争力而言，按照 13 亿亩耕地计算，取消农业税意味着每亩减少农产品生产成本 38 元，按照粮食生产来说，每亩减少成本 10%-20%，因此对提高农业竞争力也将发挥重要作用。激活土地资源要素（一）在稳定农户承包制的基础上放活土地经营权1、稳定家庭承包制一直是中央的一贯政策1991 年，党的十三届八中全会通过的中共中央关于进一步加
18、强农业和农村工作的决定，把“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”正式确立为我国乡村集体经济组织的一项基本制度，并要求不断对其进行充实完善。“集体所有、农户承包、统分结合”成为我国农村改革尤其是土地制度改革的一个基础和出发点。1978 年，农村自上而下进行的经济改革集中体现为不同形式的承包制，最彻底的一种方式是大包干被农民形象地概括为“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”，即家庭联产承包制。1982 年 1 月 1 日，中共中央批转 1981 年 12 月的全国农村工作会议纪要，即通常所说的改革开放后的第一个中央一号文件，其主要内容就是肯定多种形式的责任制，特别是包干到户、
19、包产到户。这份文件指出，包产到户、到组，包干到户、到组，都是社会主义集体经济的生产责任制，明确“它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983 年，中共中央发布当前农村经济政策的若干问题，充分肯定了联产承包责任制，认为“这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要。在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同”。自此，决策层关于农村基本制度的争论告一段落，家庭联产承包制
20、在全国普遍化。1984 年的中央一号文件提出：“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”这项政策被简称为“十五年不变”，也被称为“第一轮承包”。1993 年的中央十一号文件又将土地承包经营期限延长至三十年。这项政策被简称为“三十年不变”，也被称为“第二轮承包”。该文件还指出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地的办法。”1999 年中华人民共和国宪法明确提出“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。2008 年党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障
21、的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”2013 年中央一号文件要求，健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2、农地从两权分离到三权分置农村经济改革后，形成了农地两权分离的状态，即所有权属集体，土地使用权，即承包权归农户家庭。进入新世纪第二个十年，农地经营权这个概念频频出现，其前提是越来越多的农村劳动力进城，脱离农业生产，农地有了向种粮大户流动的现实基础。农地经营权从承包权中独立了出来。2014 年的中央一号文件基于党的十八届三中全会精神，对农村土地制度改革进行了全面具体部署，
22、提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，即实现农村土地所有权、承包权和经营权的“三权”分置。2017 年，农业部门开始着手进行农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。确权登记颁证成为稳定现有土地承包关系的制度保障。党的十九大报告的表述是：巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。（二）土地要素涵盖农村集体用地及农民宅基地。受现有制度的局限与制约，农村集体经营性建设用地无法自由流转，导致其利用粗放或闲置。农民拥有的宅基地，只能自用，并不具有资产价值。1、深化改革将农民的财产权落到实处过去，计划经济体制下统派购制度将农民的利益向城
23、市和工业输送。改革后，土地制度再次成为剥夺农民利益的工具，地方政府具有合法低价强征农民土地和独家出让土地的权力，土地性质的转换从农地转换为建设用地带来的增值收益与农民无关，地方政府成为主要获益者，由此引发了大量的土地纠纷。另一方面，由于现有的集体建设用地流转、抵押受限，土地价值无法充分体现，利用效率低下，利用方式粗放。2014 年 1 月，中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见发布。其中指出要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利。让农民平等参与现代化进程、共同分享現代化成果。2019 年，中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见提出：“在修改相关法
24、律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争 2020 年基本完成。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。”2、高陵土地制度改革试点西安市高陵区十多年的改革试点，围绕激活土地资源进行了诸多尝试，积累了不少经验。2008 年，高陵被确定为陕西省统筹城乡综合改革示范试点区;2009 年，又成为西安市的该项试点区。2012 年，高陵县被国家农业部确定为全国农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县。试点主要任务是探索建立农业经营管理能力审查制度，规范
25、规模经营主体流转土地行为;建立健全农村土地承包经营权流转市场，完善土地流转管理和服务体系;引导农村土地承包经营权向专业大户、家庭农场和农民专业合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。这一年，高陵县农村土地承包经营权流转面积达 8.1 万亩，累计引进各类农业企业 120 余家，建设以设施农业为主的现代农业示范园 130 多家，其中 500 亩以上规模的农业示范园 50 多家，土地流转规模经营面积达到 6.26 万亩，占总流转面积的 77%。2014 年以来，高陵区先后承担国家新型城镇化试点综合改革、农村产权流转交易市场建设试点、农村土地制度改革三项试点等六项国家级改革试点任务。2015 年，高陵
26、又承担“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点”任务，三年试点围绕三方面进行：一是保障农民集体经济组织成员权利;二是积极发展农民股份合作;三是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2017 年，高陵区进行了全国首宗农村土地经营权网拍，农地入市探索走入深水区。2018 年，高陵区农村土地三项制度改革全域开展。完成“两权”抵押贷款首个抵押物收储案例，为全国“两权”试点工作积累了经验。土地承包经营权网上交易的做法被国家发改委在全国推广。农村产权交易市场建设被农业部纳入党的十八大以来农村改革试验成果转化清单。3、农民成为田园综合体的股民2020 年 1 月 1
27、6 日下午，源田梦工场在一片震天响的锣鼓声中，高陵区张卜街道张家村和南郭村迎来了村集体经济合作社的首次分红。在 400 余干部群众的共同见证下，30 万元分红资金按既定程序发放到户。源田梦工场田园综合体是高陵区在乡村振兴战略下，依托农业推进“农村+城市”融合发展的缩影。该项目投资（运营）主体由西安市源田农业技术开发有限公司与张家村集体经济合作社、南郭村集体经济合作社三方共同成立。2012 年，西安市源田农业技术开发有限公司与张家村合作，租赁 200 亩地种树苗。随着国家对农村、农业的重视，以及企业自身发展的需求，合作开发以创建现代农业、文化旅游、田园社区为一体的田园综合体项目。2018 年初，
28、源田梦工场开工建设，核心启动区完成土地流转 1300 亩，到 2018年年底，累计投入资金近两亿元。该项目涵盖高陵区张卜街道的张家村、南郭村两个行政村，项目规划面积约 8 平方公里，总投资 30 亿元。源田梦工场核心启动区已完成源田会客厅、张南联村（张家村与南郭村成立了联合村）党委、自然草坪教育区、儿童游乐区、生态餐厅、农耕研学课堂、乡村集市售卖厅、生态采摘园区等区域的基础建设。农业项目已完成 500 亩园林造景及苗木花卉种植，引进荷兰技术种植完成 600亩各类果树。2018 年上半年，源田梦工场与京东商城果蔬供应新通路签约，为新鲜果蔬供应城市的“CSA”计划开辟了互联网通道。源田梦工场按照“
29、基在农业、惠在农村、利在农民”的总体要求，始终将农民作为建设主体和受益主体，让农民分享发展红利，实施“趣味生活家”培养计划，通过与专业园林生产机构、手工艺品协会等合作，帮助农民向农艺师、花艺师、手工艺人转变。为解决源田梦工场高端民宿的用地问题，高陵以农村土地制度改革三项试点为契机，通过对张家村、南郭村两村废弃工矿用地集中，闲置宅基地有偿退出等措施，为之提供了空间。同时，使 7000 名农民以土地入股的方式成为该项目的股民。合资公司每年向村集体合作社支付 163800 元的保底分红，用于支付原土地承包权的村民土地使用费。4、“共享村落”圆城市人一个田园梦2018 年的中央一号文件提出：完善农民闲
30、置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。2018 年 7 月，高陵区人民政府印发西安市高陵区人民政府关于第一批“共享村落”（农民闲置宅基地和闲置农房使用权出租）的通告，同意村集体经济组织将农民闲置宅基地和闲置农房使用权，通过出租的方式与社会资本对接。“共享村落”的目的使宅基地能够更好利用，既增加农民收入又壮大集体经济。这种模式盘活了农村长期闲置的大量宅基地和闲置农房，避免资源沉睡，充分发挥其财产价值，让农民通过使用权暂时转移获得资产收益。“共享村落”推出的第一批 50 户房
31、源均分布于张家村、南郭村。农户委托村集体经济合作社将闲置宅基地使用权和农房所有权在农村产权交易中心公开出租，出租年限不超过二十年，收益按 91 的比例由农户和村集体经济合作社分配这也是高陵农村土地制度改革试点中放活农村宅基地使用权、促进城乡居民生活方式融合的一种新探索。“共享人”获得农民闲置宅基地和闲置农房使用权后，在租期内可用于创新创业，发展乡村旅游、民宿、创意、文化、商贸等产业，也可用于个人休闲居住及養老等用途。首位“共享人”每年只花 4000 元租金，在乡村拥有一套 70 平方米的房子，300多平方米的院子，和老伴过起了养鸡、种菜的农家生活。高陵区出台相关办法，“共享人”可以取得不动产权
32、证书，享有新建权、改建权、转让权、经营自主权、经营收益权、融资抵押担保权等一系列权益。“共享人”如果在“共享村落”进行创新创业，能享受到财政金融支持、税费减免、科技创新激励、创业企业资本市场融资奖励等众多优惠政策。“共享村落”，被自然资源部督察组称为“宅基地三权分置探索中的创新之举”。人与自然和谐共处党的十九大报告提出：人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。中国是一个人地关系极度紧张的国家。很长一个时期，垦荒、围湖造田等扩大耕地面积的行为是被鼓励的。但耕地外延扩张带来严重的生态问题水土流失。上世纪末，我国水土流失面积达到 360 万平方公里，沙化土地面积 174 万平方公
33、里，占国土面积近两成。这些地方大部分集中在西部。西部每年往黄河、长江流入的泥沙达二十多亿吨，导致黄河和长江中下游的江河河床及湖库不断淤积抬高。甚至，黄河成了“悬河”。1998 年夏，长江、松花江和嫩江洪水泛滥，特大洪涝灾害南北夹击。中共中央、国务院出台关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见，将“封山植树、退耕还林”放在灾后重建三十二字综合措施的首位，并推出“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”政策措施。1999 年 8 月 6 日，时任国务院总理朱镕基在延安视察时，提出“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的治理措施。同年，陕西率先开展退耕还林试点。三年试点期将试点县扩大为
34、43 个县（市、区），其中，延安市 13 个县（区）全部纳入试点中。2002 年，退耕还林工程正式全面启动时，全省有 104 个县（市、区、林业局）被纳入退耕还林工程。退耕还林二十年，陕西省圆满完成了国家下达的各项退耕还林建设任务，取得了显著成效。1999 年至 2018 年，累计完成国家下达的退耕还林计划任务4033.7 万亩，其中退耕地還林 1861.5 万亩，为全国第一。荒山造林 1932.7 万亩，封山育林 239.5 万亩，惠及 230 万退耕户 915 万农民。森林覆盖率由退耕前的 30.92%增长到 43.06%，净增 12.14 个百分点，是历史上增幅最大、增长最快的时期。有效
35、治理水土流失面积 9.08 万平方公里，黄土高原区年均输入黄河泥沙量由原来的 8 亿吨减少到 4 亿吨。北部沙区每年沙尘暴天数由过去的六十六天下降为二十四天，绿色向生态脆弱的陕北地区延伸了 400 多公里，昔日的“黄土高坡”如今披上了绿装。国家投入的退耕还林政策补助，为广大退耕户提供了生活保障。截至 2018 年，全省 915 万退耕农民人均获得退耕补助 3776 元。退耕农户不仅从国家补助中直接受益，而且由于基本生活有了保障，随着耕地退耕，大量农村劳动力从粮食生产中解放出来，开始从事种植业、养殖业、设施农业、农村工商业或者外出务工，拓宽了增收渠道，收入稳步增长，加快了农业产业结构调整步伐。目
36、前，退耕区农民从事设施农业、林果业、草畜业和劳务输出等收入已占到农户总收入的 70%左右，特别是经济林果业得到快速发展。全省退耕还林发展核桃、红枣、茶叶等经济林总面积近 1000 万亩，基本形成了秦巴山区以核桃、板栗为主，渭北旱塬区以核桃、花椒、柿子为主，黄土高原区以红枣、山地苹果为主的区域经济林发展格局，并形成了一大批经济林专业村、专业户，为群众脱贫致富奠定了坚实基础。退耕还林实现了“国家要被子，农民要票子”的“双赢”目标。退耕农户的生产方式发生了变化。粮食生产由广种薄收转向精耕细作、少种高产转变;生产结构由以粮为主向多种经营转变;畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变;生产方式由小农经济向市场
37、经济转变。退耕农户的生活方式也发生了变化。农户户用沼气得到迅速发展，煤、太阳能、天然气等逐渐取代烧柴，成为农村生产生活用能的新选择。延安是全国惟一一个整体纳入退耕还林（草）试点的地区。退耕还林工程是国家在延安投资最大、实施期限最长、覆盖面最广、群众得实惠最多的生态建设项目，延安 80%以上的农民通过退耕还林补助款直接受益，共涉及 28.6 万农户、124.8 万农村人口。截至 2018 年，退耕户户均获得补助 3.9 万元，人均9038 元。退耕还林后，林业总产值由退耕前的 1.7 亿元增加到 130 多亿元;经济林收入在农民收入结构中占主导地位;延安农民人均可支配收入从退耕前的1356 元提
38、高到 2018 年的 11525 元，其中农民收入的一半以上来自苹果产业。在扶贫攻坚战中，退耕还林还成为贫困人口脱贫的有效载体。陕西林业在全国率先向贫困户开放一批森林（湿地）公园、一批国有林场、一批牡丹（花木）园、一批林业管护站、一批生态文明教育（森林体验）基地，即“五个一批”开放工程，全省累计有 2878 名贫困人口在森林公园、国有林场等林业基层单位务工或经营，人均增收 5000 元以上。林业产业成为推动贫困群众持续稳定增收的绿色循环产业。陕西现有特色经济林超过 2240 万亩，林下经济规模达到 1820 万亩，林业产业产值达到 1319 亿元，带动贫困人口 20.56 万户 66.09 万
39、人，户均增收 952 元。据陕西省林业局扶贫办资料显示：2019 年陕西生态扶贫惠及贫困人口 51.84 万户 170.97 万人，较去年增加 9.63 万户 27.09 万人。落实国家生态护林员政策，将贫困人口就地转化为生态护林员。2016 年以来，陕西共争取国家生态护林员指标 3.12 万名、资金 6.97 亿元，实际选聘生态护林员 5.03 万名，任务完成率高达 161%，带动 18 万贫困人口达到稳定脱贫标准;2019 年新争取指标1.47 万名，较好满足了各地生态护林员需求。2016 年以来，陕西省累计安排贫困地区新一轮退耕还林 264.82 万亩，占同期总任务的 65.39%。20
40、19 年，退耕还林惠及贫困群众超过 13.30 万户 45.07 万人，户均增收 1423 元。新一轮退耕还林启动，为陕西省生态脱贫提供了项目和资金支撑。2014 年以来，通过优先落实贫困地区扩大退耕还林规模的政策，将符合退耕还林条件的集中连片特困地区和重点贫困县全部纳入实施范围，在年度任务安排上，优先向贫困地区、贫困人口和贫困户倾斜等措施，累计安排贫困地区退耕还林面积133.51 万亩，涉及贫困户 20.66 万户、57.60 万人，直接补助资金达 3.17 亿元，人均收入 550 元。同时还选聘身体状况良好的贫困人员为护林员，给予一定的经济补助，多措并举，完成了生态脱贫目标，成效明显。退耕
41、还林表面上看是生态问题，实质上是利益问题，根本上是经济问题。将陡坡耕地和严重沙化耕地退耕还林，不仅能进一步遏制水土流失和风沙危害，改善生态环境，同时通过加强基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民和后续产业发展等措施，扩大了林业经济产业，带动了农民增收致富，推动了区域经济社会的协调发展。甘肃也是实施退耕还林三个试点省中的一个。按国家有关部委部署，1999 年甘肃开始试点退耕还林。全省首轮完成退耕还林 2845.3 万亩，其中：退耕地还林1003.3 万亩，荒山造林 1605.5 万亩，封山育林 236.5 万亩，涉及全省 14 个市（州）、85 個县（市、区）、166.9 万农户、728.5 万
42、农村人口。2007 年，国家暂停退耕还林任务，转入成果巩固阶段。甘肃在认真开展基本口粮田、农村能源、生态移民、补植补造后续产业及技能培训等重点配套建设的同时，连续七年向国家申请启动新一轮工程建设，从试点“要我退”变为“我要退”。2014 年，新一轮退耕还林工程启动后，完成退耕还林还草 657.8 万亩。同时，平凉、庆阳、天水、张掖等地，坚持把工程建设与森林城市、美丽乡村、山水林田湖综合治理等紧密结合，在加快规模推进中，已进入着手吸引社会投资，加大建设投入，提高工程质量的新阶段。随着退耕还林工程的稳步推进，甘肃生态环境持续向好，盎然绿色不断拓展，蓬勃兴起的生态旅游推动旅游业高速发展，全省国内旅游
43、人数和旅游总收入分别较 2000 年的 733 万人次、18.58 亿元，增加到 2017 年的 23889.4 万人次、1578.7 亿元。到 2017 年，已累计建成 650 个专业旅游村，13937 个农家乐，乡村旅游持续突破 7036 万人次，实现总收入 127.5 亿元，带动 2.92 万建档立卡户、12.26 万贫困人口实现脱贫。退耕还林以来，甘肃农民生活条件、农业生产条件和农村面貌发生了翻天覆地的变化。最显著的生态变化是农业受灾面积和成灾面积大幅减少，已分别由2000 年的 3006.18 万亩、2359.4 万亩，下降到 2017 年的 741.35 万亩、417.12万亩，相
44、应减少了四分之三、五分之四，成灾占受灾的百分比也由 78.48%下降到 56.27%，其中在自然灾害中占比超过 80%的旱灾，受灾成灾面积分别由 2000年的 2433.5 万亩、1955.9 万亩，减少至 2017 年的 456.06 万亩、238.2 万亩，成为全省农业受灾成灾面积减少最直接原因。农业生产条件改善，带来甘肃农产品的连年丰产稳产，其中年粮食产量由 1999年的 814 万吨，增产到 2017 年的 1105.9 万吨，从 2011 年起稳定在 1000 万吨以上;油料、肉类年产量翻了一番，经济林果年产量由 1999 年的 125.74 万吨，增至 2017 年的 397.15
45、 万吨，增加三倍之多;主要农产品粮食、谷物每亩单产分别由 2010 年的 232.2 公斤、254.7 公斤，增产到 278.5 公斤和 303.4 公斤，每亩相应增产约 100 斤。大量农村劳动力从繁重的土地耕作中解放出来，在外出务工的同时，积极开展农副产品的贮藏、加工、运输、销售、旅游等活动，推动了农村二、三产业的发展，优化了农村产业结构，全省三次产业结构由 1999 年的 214534 调整到 2017 年的 11.5534.3454.13，第三产业占比超过第二产业，独占半壁。长江上游也是退耕还林的主战场。重庆市山区范围大、面积广，山区农民脱贫致富的希望在山，潜力在山。持续不断地实施退耕
46、还林工程，使其成为了重庆历史上最大规模的生态建设和产业发展项目之一，不仅扮绿了重庆的山川库岸，还成为了政府精准扶贫与项目区林农脱贫致富的坚实依靠。截至目前，重庆共完成退耕还林工程建设 2388.5 万亩，其中退耕地还林 1126 万亩、荒山荒地造林 1068.5 万亩、封山育林 194 万亩。结合退耕还林实施，重庆培育了一批特色林业区县，建立了林果等产业基地1000 万亩，城口核桃、荣昌笋竹、江津花椒、万州柠檬、巫山脆红李、忠县柑橘、奉节脐橙、黔江蚕桑、秀山金银花、酉阳油茶等成为当地特色支柱产业和农村经济发展、农民增收致富的新增长点，托起了工程区绿山富民美丽的梦。据统计，截至 2018 年，重
47、庆市退耕还林产业基地实现收入 65 亿多元，退耕还林发展特色乡村旅游实现收入 23 亿多元，林下种养殖业实现收入 18 亿多元;政府向退耕农户累计发放退耕还林补助资金 219 亿元，户均 8200 元，人均 2400元;年转移退耕农户富余劳动力 280 万人，外出务工劳务收入达 440 亿元。同时，通过开展基本农田、农村能源、生态移民、后续产业、补植补造等专项工程建设，提高了工程区基本口粮田数量和清洁能源利用比例，项目区的基础设施和广大退耕农户的生产生活条件普遍改善。二十年来，无论在西北的黄土高坡，还是西南的穷山恶水，退耕还林还草就像一位神奇的魔术师，把昔日的荒山秃岭变成了绿水青山和金山银山，
48、结束了延续中国几千年的毁林开荒历史，让农民彻底跳出“越穷越垦，越垦越穷”的历史魔咒。习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上强调，要扩大退耕还林、退牧还草，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机。2014-2018 年，新一轮退耕还林还草目标连续五年写进政府工作报告，体现了党和政府通过实施退耕还林还草改善生态、改善民生的决心。退耕还林还草工程作为我国政策性最强、投资最大、涉及面最广、群众参与度最高的一项生态建设工程，将推动我国生态文明和美丽中国建设实现质的飞跃。城乡平衡发展“融”字当先当前我国乡村常住人口为 5.64 亿，到 2035 年，将仍会约有 4 亿人居住在乡村。这
49、样一个人口结构说明，如果城乡不能融合发展，城市对乡村各种资源的虹吸效应所导致的乡村衰落现象就无法消失，乡村振兴目标也无法实现。“两个一百年”奋斗目标实现的短板皆为“三农”。如果说脱贫攻坚战是补齐建成小康社会短板，那么，城乡融合就是在补齐建国一百年将中国建成一个富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的短板。体制成本只有在城乡融合中得到核减。2019 年，中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见发布，该意见以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置為重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平
50、等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。意见为城乡融合设定了三个阶段性目标。到 2022 年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动制度性通道基本打通，城市落户限制逐步消除，城乡统一建设用地市场基本建成，金融服务乡村振兴的能力明显提升，农村产权保护交易制度框架基本形成，基本公共服务均等化水平稳步提高，乡村治理体系不断健全，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破。到 2035 年，城乡融合发展体制机制更加完善。城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度
51、基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。今年，中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见提出：对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板。我国城乡差距最直观的表现是，农村基础设施和公共服务落后，例如，城乡间在教育、医疗方面存在较大差距，城乡人居环境也存在较大差距等等。意见从提高城乡公共服务水平、加快城乡基础设施建设等出发，提出建立健全城乡教育资源均衡配置、乡村医疗卫生服务体系、城乡公共文化服务体系、城乡统一社会保险制度、统筹城乡社会救助体系、城乡路网统一规划建设等具体措施。随着农村基础设施条件改善和公共服务的全覆盖，乡村的稀缺价值使得其具有了与城镇同等的吸引力，劳动力等资源要素在城乡的流动将会达成一种平衡，进而促使城乡间的发展协调。促进城乡平衡发展，需“融”字当先。从这个意义上看，建立城乡融合发展体制机制，将是未来中国解决“三农”问题的重中之重。