1、改革开放以来（）中国民办高等教育政策法规回顾与思考摘 要：本文在梳理改革开放以来民办高等教育政策法规历史演变的基础上，归纳了民办高等教育政策法规的主要特征及存在的问题与不足。关键词：民办高等教育；政策；法规中图分类号：G649.20文献标识码：A文章编号：(2007)05-0048-07一、历史演变过程从 1978 年党的十一届三中全会确立改革开放的方针以来，我国的民办教育政策法规大致经历了以下四个阶段。（一）观望阶段（1978 年 12 月十一届三中全会召开后到 1982 年 12 月第五届全国人大中华人民共和国宪法颁布前）1978 年改革开放后，为了适应社会经济发展对专门人才的需要和满足人
2、民群众的接受高等教育的愿望，国家对社会力量举办高等教育完全禁止的态度有所缓和，民办教育获得了一定的发展。北京自修大学成立（1977 年）1、湖南九疑山学院（1980 年）、长沙韭菜园大学（1980 年 9 月）、长沙东风业余大学（1980 年 10 月）、曙东财经专科学校（1981 年 1 月）、北京中华社会大学（1982 年 3 月，2002 年后更名为北京经贸职业学院）、中国逻辑与语言函授大学（1982 年 4 月）、广东业余大学（1982 年）等 8 所民办大学（含高职）成立，其他类型的民办教育也都有了不同程度的发展。尽管如此，由于名分不定，民办教育的发展举步维艰，得不到社会认可，得不到
3、政府支持；同时，就学校性质而言，大多是由文化补习、短期培训班（或学校）发展而来的，还谈不上真正意义上的民办高校。由于缺少支持，这一时期的民办高校出现了许多特殊现象，如“挂靠”，即指由于当时的具体情况，办学者不能以个人或个人联合的身份举办民办高校，必须寻找一个固定的单位或团体作为主办单位，把学校挂靠在这个主办单位之下，才能获得教育行政部门的认可。而大多数民办学校不仅得不到挂靠单位的援助，甚至还要向挂靠单位交费。2此阶段的民办高等教育政策法规主要是 1981 年高等教育自学考试制度的试行办法的出台。这种建立在个人自学、社会助学和国家考试相结合基础上的新型教育形式，它使民办高等教育作为一种社会助学机
4、构正式获得了国家教育行政主管部门的认可，从而获得了一定的生存与发展的空间。（二）认可阶段（1982 年 12 月第五届全国人大中华人民共和国宪法颁布后至 1993 年 2 月 13 日颁布中国教育改革和发展纲要前）这一阶段在国家的政策和法规中举办民办教育的合法性得到了确立，也出现了一些专门论述民办教育的政策性文件，包括通知、信件、暂行规定等，但没有系统性的指导民办教育的政策出现。确认举办民办教育的合法性的政策法规有：1982 年 12 月 4 日通过的中华人民共和国宪法，该法第十九条明确规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”；1984 年教育部转
5、发了北京市社会力量办学试行办法，关于鼓励社会力量办学的意见中指出：“应举办各级各类职业技术及文化补习班。其课程设置、招生对象要尽可能与在职人员培训、高等教育自学考试、教师进修和社会青年职业培训相配合”；1985 年中共中央颁发关于教育体制改革的决定，其中提出“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”、“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育事业贡献力量”；同时提出要实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制。这些规定集中反映了 80 年代我国教育体制改革努力的方向，对地方办学
6、、社会力量办学开始“松绑”，并给予了一定的自主权，促进了这一时期民办高等教育的快速发展；1986 年 4 月 12 日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的中华人民共和国义务教育法第九条规定:“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校”；1987 年 7 月，国务院转发了关于社会力量办学的若干暂行规定，目的是为规范民办教育。虽然其中提出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，对民办高等教育的地位进行了说明，但同时第五条规定：社会力量办学“主要开展各种类型的短期职业技术教育、岗位培训，中小学师资培训，基础教育
7、，社会文化和生活教育，举办自学考试辅导学校（班）和继续教育的进修班”。这就把民办高等教育限制在非学历教育框架内，这是我国改革开放后第一个较全面的有关社会力量办学的法规性文件；1992 年，为了扶持民办高等教育发展，国家教委颁布了关于社会力量举办高等教育进行国家考试试点方案。学历文凭考试试点工作 1993 年从北京开始，后在北京、上海等五省（市）进行试点，至 1996 年共批准 18 个省、自治区、直辖市的近 500 所民办高等教育机构进行高等教育学历文凭考试试点工作。主要是对一些不具备颁发学历文凭资格的民办高等教育机构，组织开展高等教育学历文凭考试试点工作。高等教育学历文凭试点的推行为民办高等
8、教育机构举办和实施正规的学历高等教育提供了契机。在这一阶段，国家在宪法上给予民办高校合法地位，并通过出台上述一系列政策法规加强了对民办高等教育机构的管理；这一阶段出现的相关法律条文和一系列政策都不失为对民办教育政策的积极探索，尤其是针对民办教育某一问题的具体规定可以视为建立独立的民办教育政策体系的开始。在这一阶段，民办高等教育有了显著的发展，尤其在 1984 年至 1986 年的三年中，全国新建的民办高校多达 250 所，形成了我国民办高等教育的第一个发展高潮，到 1991 年总量达到 450 所。但是，这一阶段国家的民办高等教育政策法规主要是一些散落在不同政策法规中的条文，这些政策仅仅是确立
9、了民办高等教育的合法性，至于具体怎么办学、国家如何指导办学等基本问题都没有解决；一些具体的政策性文件往往只涉及民办教育某一方面的问题，政策的适用范围很窄，权威性也不够；对民办教育合法地位的确立虽然是一大进步，但整体指导民办教育办学方向的前瞻性政策却没有；民办高等教育结构单一，至 1987 年，具有从事高等专科学历教育资格的高校仅有 2 所，绝大部分为高等教育自学考试助考机构。3这样的政策法规环境虽然为民办教育的发展提供了一定的生存空间，但是不利于民办教育的长远发展和规范发展。（三）扶持为主、辅以规范阶段（1993 年 2 月 13 日颁布的中国教育改革和发展纲要后到 1997 年 7 月 30
10、 日国务院颁布社会力量办学条例出台前）1992 年初，邓小平同志的“南巡讲话”，把人们的思想从热衷于争论姓“社”姓“资”的迷雾中解放出来，致力于社会各项事业的发展；同时，随着经济的持续增长，社会对高等教育的需求更加旺盛，举国上下都开始认识到政府包揽办学的局限性，由此民办教育进入空前活跃和全面发展时期。4而在这一阶段后期，由于前期民办高等教育盲目扩张而引起了社会和政府的关注和担忧，从而使政府出台了一系列规范发展的政策法规，并加强了审批控制，抑制了民办高等教育机构的发展势头。此阶段的民办高等教育政策法规主要有：1993 年 2 月，经国务院批准颁布了中国教育改革和发展纲要。纲要提出：“改变政府包揽
11、办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，同时还提出了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。这一管理方针在很长一段时间里一直被重申和贯彻。这对我国民办高等教育的发展起到了巨大的促进作用，为 1990 年代我国民办高等教育的发展奠定了基调。但纲要对社会各界共同办学的领域限定在职业技术教育和成人教育，同时，“加强管理”在某些时候、某些地方也成为限制民办高等教育发展的依据。同年 8 月，原国家教委出台了民办高等学校设置暂行规定。其中
12、规定：“民办高校是我国高等教育事业的组成部分。”“民办高校及其教师和学生享有与国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。”同时对民办高等学校的设置做了较为全面而细致的规定。这对社会各界特别是企业界参与举办民办高等教育是个极大的鼓励，促进了民办高等教育的发展模式由单一的“以学养学、滚动发展”模式向多样化发展模式转变；对民办高校的办学质量也起到了一定的保障作用。1994 年，国家教育行政部门相继出台了国家教委关于社会力量举办非学历高等教育机构名称问题的批复、关于近期全国高等学校设置审批工作的意见和关于民办学校向社会筹集资金问题的通知等一系列具体政策措施。这些政策措施对民办学校的教学管理、校名
13、规范、筹集资金、印章管理、招生广告刊登等进行了规范，对规范民办高等教育秩序、保障民办高等教育健康发展起到了很大作用。1995 年中华人民共和国教育法第二十五条提出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”举办民办教育的合法性在教育最高法规中得到了体现。1996 年 4 月 10 日颁布的全国教育事业“九五”计划和 2010 年发展规划中提出：“到 2010 年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局。”为民办教育的发展确立了长远规划。同年，发布专门针对民办教育的政策还有：中华人民共和国职业教育法、国家
14、教委关于加强社会力量办学管理工作的通知和关于社会力量办学管理经费问题的意见。这些文件对政府的职责、民办学校的审批、民办学校的财产及财务管理、民办学校的权利和义务、民办学校的内部管理体制等作了规定。这一阶段的前半阶段（19931995 年），民办高等教育的发展主要体现在总体数量的增加，高等教育学历文凭考试的开始实施，具有颁发学历文凭资格学校有所增加；但在后半阶段（1996-1997 年）则呈现出稳定、规范的局面，政府对民办高等非学历教育的管理出现了前松后紧的态势。同时，虽然在教育法和职业教育法中有鼓励发展民办高等教育的条款，但是这些条款基本上没有超出 1982 年宪法一般性倡导范畴，更没有对社会
15、力量举办的民办高等教育机构的性质、地位等重要问题做出进一步规定，对民办高等教育的发展产生的影响不大。（四）依法规范、辅以扶持阶段（1997 年 7 月 30 日社会力量办学条例出台后至今）。这一阶段政策法规制定与实施呈现出较大的波动性。1997 年 8 月，国务院发布了我国第一个关于专门针对民办教育的行政法规社会力量办学条例。该条例重申了发展民办教育的十六字方针，规定了发展民办教育的基本原则、行政管理体制、民办教育机构的设立、教学管理、财产与财务管理、机构的变更与解散、政府的保障与扶持、法律责任等内容。这些规范对于保证民办高等教育的健康、有序发展起到了一定的作用。但是该条例同时对民办高等教育的
16、发展作了一些限制性规定：“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”这些限制性规定，客观上抑制了民办高等教育的发展。同时，尽管从总体上看，该条例是对这一时期规范民办教育政策的汇总，并提升到国家法规的层面，有利于民办高等教育的发展；但是该条例“没能从民办学校与公办学校共同发展的角度进行统筹考虑，着重对投资体制进行了规范，至于具有深层次影响的民办教育地位、办学体制、学校产权、教育行政部门的管理权限与范围等问题并没有加以明确。因而，很多民办学校认为政策规范不到位，教育行政部门对民办教育的管理随意性较大，民办学校的合法权益尚
17、不能得到有效保障，等等”。51998 年出台了中华人民共和国高等教育法。该法中总则第四条中明确提出：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革与发展。”同时该法在第七章高等教育投入和条件保障中规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。”这对于社会力量办学条例中所规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”来说无疑是一次超越，甚至可以说是一次突破，这标志着政府对民办高等教育严格控制的禁令开始解除。此后颁布面向 21 世纪教育振
18、兴行动计划（1999 年 1 月 3 日）、关于深化教育改革全面推进素质教育的决定（1999 年 6 月 13 日）等等政策法规都大致重新确立了促进民办高等教育发展的政策。尤其值得重视的是关于深化教育改革全面推进素质教育的决定的出台。该决定提出：“鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校。”这一规定打破了 1999 年以往民办高等学校只能举办非学历教育，不得以任何借口自行许诺颁发“学历文凭”的限制，促进了民办普通高等学历教育的发展，改善了民办高等教育的结构和生态环境，拓展了民办高等教育的发展空间。尤其值得一提的是，2002 年 12
19、 月 28 日，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了中华人民共和国民办教育促进法。这是我国建国后第一部关于民办教育的专门法律。民办教育促进法共十章六十八条，对民办学校的设立、学校的组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任等各方面作了规定。促进法的出台，标志着我国民办教育立法体系的初步建立，民办高等教育发展和管理更加规范。此后，2004 年 2 月 10 日，教育部制定并公布2003-2007 年教育振兴行动计划。该计划的第十项指出，要大力支持和促进民办教育持续健康协调快速发展。在支持民办高等教育发展的同时，国家又
20、出台了一系列法律法规，如教育部下发关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见（2003 年 4 月），国务院出台了中华人民共和国民办教育促进法实施条例（2004 年 2 月 28 日），教育部发布关于取消高等教育学历文凭考试的通知（2004 年 6 月），教育部等七部委联合下发教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见（2004 年 9 月 24 日），这些新政策的出台，或有违促进法精神，或中止部分原有对民办高等教育的扶持政策，或将民办高等教育限定在职业教育及专科层次，必然影响到目前民办高等教育的规模和可持续发展能力，引起了国内外高等教育理论界的深切关注。有学者甚
21、至认为，民办高校“好不容易苦撑了多年，又等来了教育行政部门给民办教育雪上加霜的一天！这就是今年来连续出台的三大政策：独立学院、名校办民校和取消民办学校学历文凭考试。同时，在今年宏观调控政策的影响下，民办机构在贷款上受到严格控制。这些政策的合力，一起将民办学校逼向了困境。民办教育促进法实施细则一出台，中国的民办高校应当有 70%左右面临破产。”62005 年后，由于前一段时间的民办高等教育政策事实上严重影响了民办高等教育持续健康发展，有必要对部分政策做出调整，教育部 2005 年 2 月 22 日在京召开了部分民办高校负责人座谈会，并决定将新批准设置一批民办本科高校。教育部吴启迪副部长在充分肯定
22、民办高等教育在我国高等教育大众化方面所作贡献的同时，指出，在国民教育体系中，民办的各种办学层次、类型的学校都应有一定的比例。截止 2006 年底，民办本科高校达到了 30 所，在民办高等教育发展史上，是往前迈出了一大步。总的来看，这一阶段的民办高等教育政策法规波动性大，导致民办高校及其办学者的无所适从，民办高校倒闭现象比较严重。同时，扶持民办高等教育法规和政策难以完全落实，公民办高等教育的界限与功能定位不清楚，民办高校与公立高校之间公平竞争的制度环境还未形成，民办高等教育发展依然受到许多制约。尽管如此，随着民办教育促进法的出台，目前我国民办高等教育政策法规体系已经初步确立，民办高校依法办学、教育管理部门依法治教已成为一种必然的趋势。