1、政府俘获理论对地方公共政策制定的借鉴意义高英摘 要：政府俘获行为是一种高级的腐败形式，其发生在政策制定环节，具有隐蔽性和非生产性，使公共政策公共性缺失，不仅破坏市场公平，更侵犯公共利益。使我国可能出现国家俘获的原因在于转轨时期制度环境的不完善，地方政府以经济增长为目标，在政策制定过程中出现信息梗阻，地方主政官员的角色错位。预防政策制定中的俘获问题，提高决策科学性和公正性，只有从改善制度环境、建立综合的绩效考核机制、落实公民参与和社会监督和规范企业行为等方面構建有效的防范体制，才能保证政策的持续推行和各项改革措施的顺利推进。关键词：政府俘获;政策制定;地方政府政府俘获是指企业通过向公共部门官员支
2、付非法的隐秘的交易从而影响政府法律、法规规章等的制定，以达到符合私人偏好目的的腐败行为。作为普遍存在的现象，政府俘获是当前国际反腐败研究的热点。我国正处于经济和社会转轨的时期，有“立法腐败第一案”之称的前商务部条法司郭京毅案，让人们意识到决策权腐败带来的严重后果。虽然当前在我国并没有出现其他典型意义上的政府俘获，但是在行业规制中，通过乳制品新国标争议、出租车行业的管制政策以及在华跨国公司商业贿赂等事实不难看出，现阶段存在企业借政府规制政策以牺牲公共利益置换自身收益的倾向。由于政府俘获的隐蔽性，俘获长期游离于公众的视线之外，不仅会造成行业间的不平等，更使公共政策成为为少数人而非公众谋福利的工具。
3、因此有必要深入了解俘获的特征，更好地识别并进行有效治理。一、政策制定过程中政府俘获的相关理论政府俘获理论是从规制经济学中发展而来，国外学者一般将规制经济学分为三个阶段：第一个阶段主要研究为什么需要管制，即规制存在的必要性问题，对此的解答是，为了弥补市场失灵（如垄断、价格歧视等），此阶段处于规范研究，是对规制政策应然状态的描述;第二个阶段就是规制俘获阶段，经济学家通过对美国经济的规制史发现规制并非能够增加社会福利，相反，规制机构总会被产业所俘获并服务于管制产业的。（一）政府俘获的内涵及理论发展最早对政府俘获的定义，是规制经济学创始人斯蒂格勒，他运用经济学的方法，指出了无效规制存在的原因：利益集团
4、向规制者支付“价格”俘获政府，使得产业里或产业间出现了进入壁垒、差别补贴等一系列无效率的政府保护措施。1可以看出，规制俘获实际上是一种政府失灵。作为一种舶来品，规制俘获在国外的研究经过了传统规制俘获理论，而后引入信息不对称解释企业、规制机构和国会之间的代理问题，出现了新规制经济学的政府俘获理论、委托代理理论和激励规制俘获理论等新的研究视角。2000 年，世界银行专家乔尔赫尔曼、杰林特琼斯和丹尼尔考夫曼对东欧拉美等 22 个转轨国家进行了调查（BEEPS），通过对这些经济体中政府和企业形成的三种互动关系研究，对国家俘获作出明确的概念界定，即通过向政府官员进行非法的不透明支付，影响基本博弈规则（法
5、律、政令和规章）的形成，并开发了一套测量俘获的方法，报告发布后引起了人们对于转轨国家俘获问题的关注。2在规制俘获理论的影响下，各国纷纷探索放松规制的治理方式，如改变政府干预经济方式、将竞争机制引入地区和政府之间、改革规制者的任期、推行问责等。政府俘获理论在我国的发展起步较晚，相关概念为我国转型时期的政府规制、政企关系、政策制定等方面都有启发。根据国外政府俘获的基本研究，赵定涛、卢正刚（2005）通过分析乔尔赫尔曼、杰林特琼斯等人对俘获程度的分类，构建了一个由低掠夺国家转化为高掠夺国家的俘获模型。他们认为政府俘获程度之所以越来越高，首先是转型初期制定倾向性政策对其进行保护，相对的，政府获得俘获租
6、金。随后企业为了维护既定利益，试图取得信息租金。这样，俘获行为越来越严重，如果没有有效的政策规制，则逐渐由低掠夺国家向高掠夺国家转变。3李健（2013）运用了结构方程模型，对政府俘获微观成因进行了实证分析，得出了政治战略能促进政治性社会资本的构建和政治资源的获取，政治性社会资本在企业政治战略对政治资源获取的作用中是中介角色。4在治理方式方面，我国学者认为减少对市场干预，进行多方面的制度环境改革是有效之举，在民主程度高的国家，政府规制俘获的现象明显减少，据此，推进政治体制改革扩大民主，约束政府权力，能够防止政府工作人员以权谋私。（二）政府俘获的特征1.非生产性政府俘获是腐败的高级形式，同样具有腐
7、败的特征，并且造成的社会影响更甚。企业通过非法私人支付将私有偏好置换成整个社会的规则，是企业主与政府决策权之间的交换。其过程并没有涉及实际的生产活动，仅通过俘获政府官员，就获得了社会资源或垄断利润。由于其非生产性，俘获对市场产生了一系列的负面作用。最直接的就是造成了资源的不合理聚集，俘获企业带来的巨大经济收益激励相关行业纷纷效仿，并以俘获政府官员作为头等竞争手段，大量的资金和资源用于关系运作而非生产性领域，严重阻碍了生产的进步。2.俘获对象是政府决策权政策俘获就发生在政策制定的环节。相比政于策执行过程中的偏差，政策制定中产生的腐败而导致政策失效的负面影响更甚。它实际上是一种决策权的腐败5，当前
8、现状是政府垄断了决策权，公民对于政策制定的参与度有限，公民的话语权效度仍有待提高。说到底，政策是国家组织的控制者决定要做的。6当政府被俘获，政策的制定实质成为企业运用其掌握的政治、经济资源，影响决策，使政府优先照顾自己的利益偏好，甚至分配社会价值的过程。3.俘获过程具有隐蔽性俘获行为的隐蔽性主要体现在，一方面，俘获发生在政策制定阶段，一般公民很难接触到。人们形象地将政府决策过程形容为“黑箱”，用以表示公众认为其是很难察觉的行为。另一方面，俘获结果是以政策输出这种形式表现的，其影响体现为间接地给行贿者带来俘获利益，具有时间上的滞后性。表面上政策具有公共性，以追求公共利益为宗旨，实则是俘获双方为了
9、私利欺骗公众，不良政策披着合法的外衣不断挤占公共资源、侵蚀公共利益。4.权力资本相互渗透企业俘获政府规制机构，是权力和资本相互渗透的表现。政府和企业之间建立良好的互动关系是建立有利营商环境的一个表征，但是当政府被企业所俘获，公权力的性质随之发生变化，成为“为资本服务的权力”，此时依靠政治权力可以获得垄断经济利润。具体表现为，一方面拥有特殊地位和关系网的行为主体，通过借力组织权和行政权，组织并支配经济活动，同时直接参与分配社会利润;另一面政治主体可以设置保护特定企业的規则。7权力资本化后，公权力和企业之间价值取向趋同。不仅如此，经济权力和政治权力向对方领域相互渗透，形成权力资本。政治权力原本是为
10、了避免资本运行的外部性，但权力资本却追求垄断经济效益。二、公共政策制定中政府俘获产生的原因1.转轨时期是俘获的制度环境我国正处于转轨时期，制度尚存不完善的地方。所谓转轨国家，不仅包括经济市场化，还包括政治和社会体制多方面的转变。相比较于一些采取激进方式转轨的国家，我国选择了一条渐进式的变革道路，即先经济、后社会、再政治。政府在摸索中改革，相应制度缺位使企业钻了空子。从政府与市场的关系来看，在计划经济时期，政府掌握了全部的社会生产资源，企业只是落实政府生产要求的一个单位，产品属于国家或集体，理论上并不存在盈利动机，也就没有市场竞争，更不会产生政府俘获的问题。8当经济体制从计划经济向市场经济转轨时
11、，开始出现了大规模的私有化，企业开始追求市场资源和财富积累，就有了俘获的动机。当前，政府对资源的控制尚未完全放手，由计划经济发展过来的政府主导型模式是现阶段我国市场经济的特征之一，政府掌握着企业发展所需的重要资源，企业有动机通过寻求政治联系，俘获政府制定排他性的法律政策。除此以外，政府行政审批权也是企业能否建立和继续运行的外部环境。政府简政放权实施“放管服”改革以来，一定程度上使营商环境还利于企业，但行政审批权的过度集中、程序繁琐、部门裁量权过大等问题在某些地区仍然存在，尤其是建筑、采矿、土地这种涉及到公共自然资源的行业，企业行为更需要经过政府的审批。2.地方政府以经济增长为目标在中央和地方关
12、系中，自从 1994 年我国实行了分税制改革后，地方政府拥有了更多自主权，特别是财政方面。过去地方政府更多依附中央，地方企业和政府不具备相互渗透的条件，分税制后地方政府财政资金更多地要靠地方统筹，因此企业和当地政府间自然就有了微妙利益关系。地方自主权力增强的背后，也凸显了一些问题。一方面还政于企，权力的下放给了地方政府信息优势和自利行为的空间。当中央政府、地方政府和地方企业三者之间形成了“委托者规制者代理人”的多层委托关系，规制机关（地方政府）和管制者自由裁量权过大，地方政府被俘获应运而生;另一方面是某些领导出于对权力的渴望，自立山头、另搞一套，政治问题和经济问题交织，这是很严重的政治腐败。3
13、.政府决策过程存在信息梗阻公共性是公共政策的必然属性，从政策制定过程来看，政府信息公开和公众参与内含于公共政策的公共性中。但实践中，政府是决策信息的绝对持有者，在政策制定过程中经常出现信息不对称的现象。其一是政策行为主体不公开决策信息，行政审批过程不透明，被俘获官员想方设法规避群众监督，有意隐瞒，造成公众对政策规则模糊不清。其二就是群众参与度不高，决策参与是实现公民权利的方式，虽然现代公民与过去相比已经有很大进步，参与政策的主动性明显增强，新发展起来的公民参与运动也在倒逼政府信息公开，但是传统意识上对政策合法性和强制性的盲从，很少对已形成的政策文件质疑，而被动接受政策结果。种种漏洞使得政府俘获
14、更具隐蔽性，直接减少了俘获成本。4.地方主政官员的角色错位政府和企业共同构成俘获双方，其利益需求是国家俘获产生的主观原因。规制俘获理论认为，政府及其官员的选择同企业一样理性，都追求效用的最大化。政府管制的存在，是为了弥补市场失灵，优化资源配置。本应该作为公共利益代表的政府官员，在其权力行使过程中，面临着角色冲突、利益诱惑，政府的经济理性、自利性使官员在行为选择过程中背离公共价值。尤其是地方政府官员掌握着地方财政分配权，以 GDP 作为政绩标杆是地方官员被一些行业俘获的重要原因。虽然这一评价机制遭到社会诟病，但迄今为止尚未形成彻底的制度性转变，地方政府为了自身利益扶植当地利益集团，谋求经济发展。
15、例如矿产行业规制中，国家资源被非法开采的情况很多，腐败发生率高。地方政府官员不顾公共利益，甘于被围猎。三、解决政策制定中政府俘获问题的路径选择政策制定中的政府俘获行为，造成了公共资源被垄断、公共利益被扭曲、公平竞争环境被破坏，公共政策成为私人物品，为个别利益集团服务，对社会产生的影响远远大于一般的权力寻租。这种行为也使腐败更难察觉，如果不及时防范将会消解我国反腐败成效。预防政策俘获，关系到当前各项改革的政治生态，是我国建立廉洁政府进程中面临的重要难题。因此有必要通过完善的制度设计，提高决策的科学性和公正性，压缩俘获产生的可能空间。1.改善制度环境新规制经济学的规制俘获理论，对于转轨时期我国设计
16、防范俘获行为的具体机制有重要意义。若现行制度漏洞较多，则政府被俘获的可能性大，且难度小，所以要考虑从制度改革入手增加俘获难度。其一，政治权力和经济权力的分散程度会影响国家俘获的难易程度，分权的政府更加难以被俘获。9市场经济条件下，政府的决策权要迈向分散化，改变政策由政府一方说了算的现象，这还能有助于政府减轻决策压力、提高决策效率。其二，除了决策权的垄断，当前我国政府依旧掌握大量社会资源，俘获政府能给企业带来竞争优势和市场收益。减少政府不必要的市场干预是深化市场经济体制改革的一个重要环节。行政审批权和市场准入限制影响公平竞争，也为企业俘获政府创造了有条件。放松规制应该关注审批、进入、税收等政府对
17、企业干预较多的领域。我国很多地方政府学习西方国家推行合署办公和一站式服务等放松规制的办法，但是缺少对其效果的评估。目前俄罗斯已经实施公众期望标准这一评估工具，来监督放松规制的效果。102.建立综合的政绩考核体系政府工作人员的整体素质很大程度上影响了政策公共性的实现，地方主政官员统筹一方工作，更对地方政策的出台有监管的责任。政策制定者的腐败，负面效应极大因此要建立综合的政绩考核体系，防范俘获行为。其一要培养其廉洁意识，着重培育健康的党内政治文化，抵抗官场潜规则，树立价值标杆，厚植良好政治生态土壤。其二，改革传统的绩效考核方式，在经济指标基础上，综合廉洁程度、可持续发展、决策科学性、民生改善等方面
18、，好的领导标准不仅看短期成绩，还要看长期发展。通过综合的政绩考核引导地方政府改变目标偏好和行为模式。其三，强化官员责任承担意识，加强问责，落实内部和外部监督协同配合，社会问责能够有效预防转轨国家中对监管部门的俘获行为。113.落实公民参与和社会监督公民参与不仅能够平衡利益表达，实现公共权利，更能够对政府决策进行有效监督。一方面，完善公民参与和专家论证相结合的政策制定机制，是建立科学民主的决策机制之必要。提高公民参与决策的意愿、拓宽参与渠道是政府的职责，具体可以通过如召开听证会、设立咨询委员会等形式，主动向社会公开决策过程，借助三微一端互动平台，实现决策的全民监督。还应该注意到，公民话语权效力的
19、提升，是压缩俘获空间的重要保证。同处于转轨时期对巴西，公民预算带来很多正面效应，减少国家机器被资本控制，扩大各阶层公民参与决策的机会，从而降低政府被俘获的可能。12另一方面，要推行政策回避制度。政策回避在监督过程中经常被人忽视，如奶制品行业新国标产生争议后，人们发现此次政策草案是由伊利蒙牛等牛奶企业制定的，这严重影响了该草案的公平性。将具有直接明显利害关系的政策主体阻隔在政策过程之外，确保政策公正、减少利益冲突，创新政策外包制度，对推进决策民主化进程大有裨益。4.企业规范自身行为企业作为市场的主体，应该有自律精神。企业规范自身行为，俘获行为才能减少，政策内容的公平性才能恢复。其一，企业要提高自
20、身道德水平，树立正确的企业文化，依靠创新产品和服务赢得市场。在政治策略中，可以通过主动履行社会责任、提高服务社会能力、建立良好社会形象等合法手段提高影响力，而不是靠利益输送俘获政府决策。其二，企业的自律不仅要企业较高的道德水准，还需要加强行业自治，形成内部约束。而商会和行业协会在现阶段社会治理多元化背景下，堪称为企业自治的典范，商会和行业协会是企业进行自我管理、自我服务的组织，最重要是能够制定相应有效的制度安排以解决面临的共同问题、协调利益分配。13这种自治形式能够提高企业伦理意识、维持行业公平竞争的环境，大大降低俘获机会。其三，企业行为做到合理而不逾矩，还要加强外部监管，须有明确的法律规范界
21、定企业影响决策的适度范围。美国等西方较发达国家已经确立通过立法来规范企业影响政策等行为，鉴于此，我国也应该吸取立法经验，给企业政策影响力设定合理区间。例如，涉及到国防、公共资源等方面，要保证公共利益的底线。通过对国外政府俘获现象的了解和研究，发现政府政策一旦被利益集团俘获，俘获双方就拥有了改变社会规则的权力，不仅会影响国家改革的进程，还会使得腐败形成自我保护的力量。这种自我保护使得社会发展难以推进，消除腐败的努力将更加艰难。因此，在问题尚未明确之前防患于未然，警惕政策制定中可能存在的俘获，才能为各项社会改革建立通路。参考文献1GeorgeJStigler.TheTheoryofEconomic
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