1、抗战胜利后广东基层行政人员的异动及其成因（19461949）刘国华【摘要】基层政权是国家政权的基石，行政人员作为其主体对国家政权的稳定发挥着至关重要的作用。随着抗战胜利后国内形势的急剧恶化，广东县级行政人员及乡镇保甲人员发生了不同程度的不正常的裁减、调动、请假、辞职以及行政不作为、怠工、逃遁等异动行为。究其原因，主要有基层行政人员待遇低微、“三征工作”任务繁重、抗战时的责任感缺失以及政府的低薪制等。地方基层行政人员的异动从一个面向揭示了战后国民党地方政权的混乱状态。【关键词】地方政府县行政人员乡镇保甲长异动【中图分类号】K265【文献标识码】A【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy
2、.2020.07.014抗战胜利后，广东的县行政人员、乡镇保甲长均不同程度地出现了频繁调动、请假、辞职以及行政不作为、怠工、逃遁等异动行为1。本文以这一群体为研究对象，考察其在战后的异动行为，分析其原因，由此呈现战后南京国民政府广东地方政权的一个基本面向。县行政人员的异动抗战胜利后因行政复员的需要，粤省府要求各县市增加编制以利工作。但各县市纷纷表示难以办到，甚至有些县市因财政困难不增反减，如 1946 年 5 月汕头市警察局将原有 3 科室改设 2 科室，裁科长 1 人、科员 2 人、事务员 2 人、巡官 1 人、督察员 1 人、训练员 1 人、雇员 2 人。2行政机构的缩编，意味着在职地方行
3、政人员工作量增加，薪水却保持不变，易导致行政人员辞职。战后各县市相关行政机构的人事裁减，大部分是属于应上级政策而动，但也存在因地方经济问题或受国内局势影响，违背已有政策而发生的异动。1946 年 6 月全面内战爆发后，广东县行政人员不作为的现象比比皆是：如 6 月14 日，善后救济分署运去韶关的奶粉被人劫去，罐头内装的是石头，当时的大光报社论也就此事进行呼吁，但最后仍不了了之。3再以 1947 年广东省潮安县行政机关人事变动为例：公安局第二科科长陈有劳“因久病未愈，辞职”;政府内部科员程季芳“为妻病不能返府，销假请准予辞职，以免公务久旷”4等，诸如此类非正常的人事变动在其他各县也较为普遍。尤其
4、是，身为地方政权中坚力量的县长既要处理上级摊派的征兵、征粮、征工等各种任务，又要处理辖区内的种种问题。这些任务和问题使得县长们焦头烂额，疲于应对。为了逃避沉重的压力，玩忽职守者有之，消极怠工者有之，寻找理由请辞者有之，如“昌江县长擅离职守，番禺县长邓挥忽视治安被撤职，普宁县县长李鼎不恰舆情、推行政令不力被免职”5，等等。县长频繁的人事异动，给当地各项工作的稳定性与县级行政人员的工作积极性带来不利影响。战前“公务员这个群体的生活状况是要好于当时国内的占绝大多数的一般民众”6，在编行政人员尚为一个相对理想的职业;而随着战后国内形势日趋严峻，县行政人员生活维艰，他们中的许多人为维持生计不得不放弃职位
5、而另谋他路。乡镇保甲人员异动经查阅民国时期广东潮安县档案材料，发现自 1946 年起各乡镇保长请辞的文书数量暴增，其中假托病情请辞者比例最高，现以潮安县南桂乡的保长辞职情况，试作分析。下表中 19 名保长的离职理由看似合乎常理，但仔细推敲可知其背后暗藏异动。兹将其分为以下六类。其一，迫于生计，外出谋生辞职者有 6 人，占总数的 31.5%。该类辞职应属明显的行为异动，与常理不符。基层保长虽不至于位高权重，但毕竟拥有一定特权，比普通百姓的境遇要好得多。无论如何他们也不至于到了不背井离乡便无法生存的地步。可事实是南桂乡的保长一年内请辞者众多，据民国时人评价，辞职者可能已对地方基层政权失去信心，绝大
6、多数请辞者的深层目的就是想要跳出保长圈子，甚至逃出国内，到海外去发展。7其二，因病辞职者有 5 人，占总数的 26.3%。其中，第 13 保保长卓仁岩的请辞理由值得深入剖析。时年 52 岁的卓仁岩以年事老迈、多有疾病为由，于 1946年 6 月请辞，未获上峰回应，仅在 7 月时被降职为副保长，可见乡政府对当时以托词请辞的风气比较了解，因而没有批准其请求。其余 4 个辞职者，受资料所限，难以考证。其三，因案被押者有 3 人，占总数的 15.8%。因案被押，看似合乎情理，但若深究其中缘由，就颇耐人寻味。若是因保长本人贪污枉法，玩忽职守，或是其他不得而知的理由，这一时间节点恰好与内战即将爆发的情势吻
7、合，此时保长已经不安心于位了，这应该与局势动荡有关。其四，私务繁忙辞职者有 2 人，占总数的 10.5%。私务繁忙以至于无法履行保长职责，实在令人难以取信。这一类显然为托词。其五，年老力衰者有 1 人，占总数的 5%。这种情况也不能排除以年老体衰为借口的可能性。其六，原因不详者 2 人，占总数的 10.5%。当时档案材料没有记录陈克勤、姚克训 2 位保长辞职的原因，这增加了异动的可能性。以上六类中明显属于行为异动者共计 9 人，占总数的 47.4%。加上還有难以界定者，至少有半数的保长产生了非正常变动。为遏止整个国统区社会蔓延的请假、辞职等行为异动的风气，1946 年 11 月，国民政府考试院
8、曾对地方公务员未请假者予以嘉奖，8但即使如此也难以遏制。异动原因分析物价飞涨，待遇低微。战后，国统区经济状况恶化，通货膨胀严重，广东地区许多基层公务员为了生活不得不放弃本职工作而经营商业或出海谋生，即使是勉强维持现状者，为提高生活水平也时时有异动之念。如前文所考察的潮安县南翔乡的保长群体就属此类典型。物价高企使得县行政人员备感生活压力，不能安心本职工作。尤其到了国民政府在大陆最后的一年，政府公教人员的薪水已经难以维持生活了，广东省县级及乡镇保甲人员待遇已开始改用稻谷计，9乡镇保甲人员本身处于农村，他们的工资都要用谷物来计算，足以说明当时地方经济的萧条。地方行政人员的经济收入不稳定，迫使基层行政
9、人员外出谋生。以前仅是以此为托词，现在俨然成为实情。内战后局势的动荡，金融的混乱使得很多基层公务员工作和生活压力增加，其政治心态动摇，对政府失去信心，自然不会坚守其本职工作。“三征”任务繁重、难以完成。抗战结束后的一年，田赋征收仅为上一年的一半，10然而政府和军队对粮食的需求并没有相应降低，反而随着政权进入原日占区而增长。此时荒芜的土地尚未完全恢复耕种，人力畜力缺乏、肥料短缺造成土地利用率不高，军队和各级地方政府不得不通过对地方资源非法强征来满足他们对粮食的需要。这些工作的实际执行任务落到了基层行政人员手中，使他们面临巨大的征粮压力。无独有偶，广东省征兵也很艰难，有时甚至面临需要临时去香港招募
10、志愿兵救急的窘境。以广州为例，1946 年，广州市征兵额为 1393 人，但即便在给每名志愿兵发给物品及慰劳金 15 万元的“重赏”之下，11任务仍难以完成，以至于广州市政府实行壮丁抽签的方式强行征取。这种非合法性征兵具有极大的不稳定性，且容易引起民愤，保甲行政工作往往因此受挫。加之上级对征兵的催促压力，许多基层保甲长因不堪重负而寻找各种托词请假、辞职以求逃避。随着战争的发展，上级对基层行政人员的“三征”工作要求越来越多，基层保甲人员再也不能像以前那样轻易地敷衍塞责了，若没完成，上级对基层行政人员尤其是保甲人员的处置是非常严厉的，基层行政人员对此苦不堪言，加之战后行政人员的“油水”也不多，因此
11、玩忽职守，甚至逃离本职岗位的行为也就频频出现。政府的低薪机制。战后公教人员薪资待遇非常低，以至难以养家。县长李公光曾坦言，“在綦江时，见禁烟室某下级职员月薪仅十二元，认为待遇太薄，难维生计”。12在当时的官僚体制之下，官员越来越多，而经费无法支持其庞大的公务开支及工资发放，制度上势必规定官员低薪，官员手中掌握权力，低薪导致官员普遍以权谋私，贪污受贿。此时基层行政人员成了一种高风险、高压力、低收益的职业，越来越失去其吸引力。尤其是一些有良知的官员不愿通过不法渠道来敛财，但低薪又使其生活维艰，种种缘由使得基层行政人员萌生去意、蠢蠢欲动。基层行政人员的责任感丧失。抗日战争时期，广东省的乡镇保甲人员在
12、“三征”工作中为夺取抗战胜利作出了积极贡献。然而，他们在战后却态度消极，甚至逃避工作。究其原因是：抗日战争时期，中日之间的民族矛盾上升为国家的主要矛盾，抗战胜利与否关乎国家与民族存亡，乡镇保甲人员的民族使命感与责任感被激发，在同仇敌忾的时代洪流中积极响应政府号召，投入“三征”工作是其在岗位上为抗战胜利作出贡献的主要方式，这份工作能够给他们带来清晰的价值感。抗战胜利后，国民党当局执意发动非正义的内战，使疮痍未复的国土再蒙战火，大失人心。乡镇保甲人员内心不希望内战，他们更关注的是自身的生存状态。如上述“三征”工作中，虽然国民党当局不断催缴，但多数基层保甲长只应付了事，其工作意愿愈来愈弱，一系列非正
13、常的请假、怠工现象涌现，甚至不乏以辞职、逃亡等方式来逃避工作者。总之，由于内战爆发，战后地方基层公务人员人事异动频仍，尤其是基层保甲长异动频繁。在战时体制下，地方基层公务人员行为也不同于平时状态，这样非正常的请假、辞职在地方基层浪潮式涌现，基层行政人员无心工作，人心惶惶。基层社会的治理者都开始动摇，南京国民政府统治的根基自然不稳，大厦将倾。注释1异动，按中国百科大辞典的解释，“其一、与制度不一致。换句话说，违背制度的行动，为异动。其二、不正常的变动，往往是由于外力的作用，而导致非正常的变化。”见中国百科大辞典，北京：华夏出版社，1990 年，第 284 页。本文所指地方基层行政人员的异动是指由
14、于制度受特殊外力作用，地方基层行政人员背离正常模式而产生非正常的变动。2为遵令裁剪员额造具被裁人员姓名请核发遣散费由，汕头市档案馆，卷宗号 001，目录号 01，案卷号 803。3广东省立中山图书馆编：民国广东大事记，广州：羊城晚报出版社，2002 年，第 800 页。4报告本局佐理会计员一职经拥以黄俊源接替由，潮州市档案馆，卷宗号001，目录号 01，案卷号 603。5潮州市档案馆，卷宗号 001，目录号 01，案卷号 593。6何家伟：南京国民政府公務员薪俸制度研究，博士学位论文，华中师范大学，2007 年，第 197 页。7广东文史资料（第 63 辑），广州：广东人民出版社，1990 年，第 78页。8奉令公务员一年内未请事病假者发给奖金标准仰知照由，广州市档案馆，案卷号：4-02-000-002750-003。9潮州市档案馆，卷宗号 001，目录号 01，案卷号 603。10广东省立中山图书馆编：民国广东大事记，广州：羊城晚报出版社，2002 年，第 777 页。11广东省立中山图书馆编：民国广东大事记，广州：羊城晚报出版社，2002 年，第 799 页。12民政厅长答复参议员询问纪录，广东省档案馆，卷宗号 3，目录号 1，案卷号 19。责 编马冰莹