1、检察机关依法严惩黑恶势力“保护伞”问题研究李志虎 李向锋 赵欣云摘 要：对黑恶势力背后“保护伞”的打击始终是扫黑除恶专项斗争的一个重难点问题。“保护伞”主体身份相对特定，保护对象多为常见的普通犯罪，犯罪方式相对固定，隐蔽性强。在办案中存在线索发现核查难、调查取证难、案件定性处理难等问题。在扫黑除恶专项斗争进入深挖整治的决胜阶段，应通过准确界定“保护伞”的内涵和外延，完善线索接收、排查、移送、反馈工作等途径，层层压实“打伞破网”责任，持续加大打击力度，推动扫黑除恶专项斗争工作取得全面胜利。关键词：黑恶势力“保护伞”“打伞破网”纪检监察随着 2020 年的到来，为期 3 年的扫黑除恶专项斗争已经进
2、入深挖整治、长效常治的决战决胜阶段。在取得阶段性战果的同时，我们必须清醒地认识到，还有很多问题没有得到根本性解决。其中，如何有效彻查黑恶势力背后的“保护伞”，构建“打伞破网”长效工作机制就是一个重难点。一、黑恶势力“保护伞”的特点（一）主体身份相对特定实践中，充当黑恶势力保护伞的人员主要有三类：一是政法干警。作为打击刑事犯罪的职能部门，特别是办案一线的干警，更易受到腐蚀。例如专项斗争开展以来，陕西检察机关办理的第一起涉黑案闫某伟案中，以闫某伟为首的黑社会性质组织就长期向某县公安局治安大队民警田某、镇派出所民警宗某顺等人寻求非法保护;二是行政执法、审批、监管部门的党员干部。这也是黑恶势力经济实力
3、扩张的客观需求;三是村委会、居委会等基层自治组织人员。陕西检察机关收到的群众举报近三成涉及此类问题。实践中，对黑恶势力给予庇护只是一个方面，更多表现为基层组织负责人成为黑恶老大，或黑恶老大直接把持基层政权。（二）保护对象多为常见的普通犯罪从保护对象看，“保护伞”的保护对象多为常见的普通犯罪，如赌博、卖淫、非法放贷等，其中又以赌博类犯罪最为突出。故意杀人等恶性犯罪相对少见，但涉及的“保护伞”级别往往更高。1如西安市鄠邑区朱某羊涉黑案，该组织能在当地盘踞多年，正是由于原周至县委副书记刘某周打伞、站台造成的。（三）犯罪方式相对固定一是渎职纵容型。这种纵容既有消极的也有积极的。消极的纵容包含中央提出的
4、“庸伞”问题，积极的纵容严重时甚至会放任或协助黑恶老大当选为人大代表、政协委员。二是袒护包庇型。案发前主要是利用职权协助打击竞争对手，或干扰司法。案发后，主要是帮助组织成员逃避刑罚，如不利用职权的通风报信、帮助隐匿毁灭证据，以及利用职权的查小案漏大案，查轻罪漏重罪等。此类型要注意职务犯罪和普通刑事犯罪的识别问题。三是滥施影响型。如西安市马某桥涉黑案中，原西安市公安局某镇派出所所长尤某峰，明知该组织把持基层政权，欺压干部群众，仍与马某桥称兄道弟，助长了该组织的嚣张气焰。这其中最可怕的是“人情犯罪”，即无意识或是没有充分认清严重后果的情况下阻碍司法公正。四是自我保护型。此类型又具体分为官员转化为黑
5、老大和黑老大在组织规模壮大后，戴上“红帽子”两种模式。近些年，黑恶势力普遍向第二种模式转化，专项斗争以来，陕西检察机关掌握的线索超过四成涉及此类问题。（四）隐蔽性增强一方面，“保护伞”自我保护意识提升。另一方面，黑恶势力自身的转型升级客观上增强了“保护伞”的隐蔽性。黑恶组织一旦披上公司的外衣，“保护伞”的保护行为对外也就成了支持和保护民营企业发展。除了隐蔽性增强之外，黑恶组织为了避免被打击，增加投入产出比，开始向基层组织渗透，客观上助长了“保护伞”在基层孵化的趋势。另外，从危害后果看，“保护伞”的危害是全方位、毁灭性的。不仅危害社会和人民利益，损害党和政府形象，更为甚者会动摇党的执政根基。二、
6、黑恶势力“保护伞”的打击难点（一）线索发现核查难基于现有的渠道2，“保护伞”线索的发现核查面临四方面问题：一是“保护伞”的隐蔽性日趋增强，加大了相关部门识别发现的难度;二是“保护伞”与黑恶势力本就是利益共同体，一旦供述不仅会失去脱罪的机会，也等于承认了自己部分罪行;3三是相较于黑恶势力，“保护伞”犯罪往往没有具体的被害人，一般群众或漠不关心或担心报复，主动揭发的可能性很低。专项斗争开始截至 2019 年 12 月底，陕西检察机关获取的涉伞举报线索仅有 232 条;四是“保护伞”自身控制了线索获取渠道，导致线索流失。（二）犯罪调查取证难一是“保护伞”案件以查清黑恶犯罪事实为前提，而黑恶犯罪特别是
7、涉黑犯罪想要查清本身就十分困难。二是作为“保护伞”的国家工作人员，特别是政法干警，不仅熟悉法律政策和办案程序，而且具备一定的反侦查能力，如果担任相关职务，掌握部分信息，提前隐匿、销毁证据，建立攻守同盟，将严重影响案件的侦办进程，甚至功亏一篑。三是面对黑恶组织与“保护伞”构建的庞大的社会网络，地方政府或部门有时碍于“保护伞”的情面，有时为了遮羞掩丑或担心牵连过多，深挖彻查意愿不强。此外，对于检察机关而言，“保护伞”犯罪的证据类型通常比较单一，多为言词证据，稳定性较差，不利于检察机关指控和证明犯罪。（三）案件定性处理难一是黑恶“保护伞”犯罪，触及罪名繁多，除刑法第 294 条外，还包括妨害司法罪、
8、贪污贿赂罪、渎职罪中涉及的罪名等。包容、竞合、牵连关系复杂，实践中是一罪、从一重罪还是数罪并罚，始终是一个难点。二是从共同犯罪的角度，不仅存在“保护伞”从单纯提供保护向参与共同犯罪甚至直接组织领导转化，还存在黑惡老大借助“红帽子”保护组织成员的情况，这其中渎职等犯罪与黑恶成员实施的其他犯罪是按一罪论处还是认定为共犯构成数罪，将直接影响处理结果。三是从现行法律法规及指导性文件层面来看，缺乏系统性、权威性的规定。因此，实践中对“保护伞”的认定问题还有分歧，对于惩处“保护伞”也没有形成统一的指导思想。（四）工作形成合力难一是公安机关与纪检监察机关的协作。“保护伞”犯罪与黑恶犯罪相伴相生，意味着侦办的
9、黑恶犯罪事实与侦办“保护伞”犯罪事实有重叠和交叉。通常，黑恶事实认定是基础，侦查在先。公安机关掌握的相关证据材料出于保密等因素可能出现移送纪检监察机关不及时的问题，就会造成黑恶犯罪与“保护伞”犯罪侦办脱节，延缓办案进度。二是检察机关与纪检监察机关的协作。出于法律规定、保密等原因，“保护伞”案件进入检察环节前，检察机关无法掌握线索核查、基本案情、办理进度等情况，也无法主动提前介入引导固定收集证据，导致案件在审查起诉环节证据收集、事实认定等出现中梗阻。三是纪检监察机关内部协作问题。三、深化“打伞破网”的对策建议（一）准确界定“保护伞”的内涵和外延一是解决黑恶“保护伞”的定性问题。“保护伞”不是具体
10、的刑法罪名，只是对支持、包庇、纵容黑恶势力发展壮大，帮助其逃避法律制裁的国家工作人员这一特定主体的形象化称谓。实践中，由于认定标准不统一，打击效果大打折扣。政法各部门和纪检监察机关亟需出台规范性指导意见及典型案例，统一思想认识，促进认定标准和执法尺度的统一。二是解决罪名的冲突问题。对于现实中面临的一罪与数罪、主罪与从罪问题，通过省级层面会商，确定较为明确、具有可操作性的标准，推动“保护伞”案件依法高效办理。三是解决纪法衔接的问题。根据保护行为的犯罪事实、主观故意、犯罪情节及危害程度等，规范对“保护伞”的打击标准和尺度，避免以纪律处分代替刑事处罚的降格处理，同时也要防止矫枉过正的升格打击。（二）
11、完善线索接收、排查、移送、反馈工作一是在发动群众的基础上，加强串并研判，落实好“保护伞”线索责任背书制度。一方面对已审结的暂无发现“保护伞”问题的黑恶案件及近年来纪检监察案件进行排查梳理，挖掘“保护伞”线索。另一方面，检察机关在办理黑恶案件时，也要注意通过全面阅卷、讯问犯罪嫌疑人、听取被害人意见等方式，收集“保护伞”线索。二是在省级以上层面同纪检监察机关建立线索双向移送反馈机制。加强双方在线索管理方面的协作，规范线索移送、核查、反馈程序。三是进一步加强“保护伞”线索的管理，指定专人专管，严防线索的泄露和遗失，不给“保护伞”干预线索管理留下可乘之机。（三）进一步加强与纪检监察机关的协作一是建立黑
12、恶“保护伞”案件通报会商机制。通过联席会议的形式，不定期会商案件查处、办理过程中的疑难问题，统一办案思想，增强整体性、协同性。二是进一步完善提前介入机制。通过成熟的制度架构，使纪检监察机关更加主动地邀请检察机关提前介入涉黑恶职务犯罪的侦办，对侦查取证、案件定性、法律适用等提出合理化建议，推动案件办理提质增效。三是发挥检察机关左右衔接的积极作用，推动纪检监察、检察、公安机关在黑恶案件侦破和“保护伞”案件攻坚的协同作战，保证“扫黑除恶”与“打伞破网”无缝衔接，同步推进。（四）持续加大“打伞破网”力度一是省级层面统筹办案力量，对于重大、复杂、疑难的黑恶及涉伞案件采取异地管辖、提级管辖、挂牌督办等模式
13、，排除人为干扰，提高办案质效。对挂牌督办的案件要全程跟进，在掌握办案进度的同时，加强对关键环节的监督指导。二是强化检察机关“保护伞”自侦案件的立案侦查。即按照刑事诉讼法第 19 条规定，对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正，充当黑恶势力“保护伞”的犯罪，坚决立案侦查，依法严厉打击。三是注重宽严相济的刑事策略。一方面，在办理黑恶案件时，引导犯罪嫌疑人自首立功，收集“保护伞”的直接线索。另一方面，对于主动供述自己罪行的“保护伞”人员，准确适用认罪认罚从宽制度，加快办案进度，节约司法资源。（五）层层压实“打伞破网”责任在省级层面建立打击黑恶势力“保护伞
14、”指揮机构，确保“打伞”工作政令畅通、运行高效、协调有力。4实行“一把手”负责制，在侦办重特大黑恶案件时，直接通报给有关市、县党政一把手和政法委书记。对于深挖彻查不力的，直接追究领导责任。（六）进一步落实源头治理检察机关要注重从办案中发现深层次问题，延伸检察职能，参与社会综合治理和腐败问题的防治。积极发挥检察建议的刚性作用，及时向有关部门提出检察建议，封堵地区、行业管理漏洞，从源头上遏制黑恶势力滋生、蔓延，降低国家工作人员被拉拢、腐蚀的风险。注释：1参见陈梅：黑恶势力“保护伞”职务犯罪的成因及对策研究，湖北警官学院学报2018 年第 6 期。2“保护伞”线索发现核查有三种渠道：相关部门自行识别摸排、犯罪嫌疑人供述以及群众举报。3参见崔灿、邢敏：查处黑社会性质组织“保护伞”职务犯罪问题研究，山东警察学院学报2014 年第 6 期。4参见刘伟琦、苏维：扫黑除恶多方协作机制研究，山东警察学院学报2018 年第 6 期。
