1、宏观调控的理论反思摘要“宏观调控”是典型的中国化术语。对于宏观调控的理解目前基本停留在传统教科书的水平，由此造成宏观调控认识中的种种误区。本文将宏观调控定义为：宏观调控是中央政府采取的一种非常规的国民经济管理活动。在经济异常波动频发的中国，具有独特目标和行为方式的宏观调控在政府的整个经济工作中扮演重要角色，且在很长一段时期内仍将独立于一般宏观经济政策。从本质上看，宏观调控是政府微观经济职能与宏观经济职能的结合体；在宏观调控体系中存在着两大政策手段体系，适应于不同的微观基础和市场机制，形成了内生性宏观调控体系和外生性宏观调控体系。前者接近于成熟市场经济体的“宏观经济政策”，后者则是典型的“宏观目
2、标、微观手段”。关键词宏观调控；宏观经济政策；政府职能中图分类号F123.16文献标识码A文章编号1000-4769(2008)03-0034-07一、“宏观调控”是典型的中国化术语根据刘瑞(2006)的考证，宏观调控这一提法的形成经历了从“宏观调节”到“宏观控制”再到“宏观调控”的过程。宏观调节最早正式提出是在 1984 年 10 月 20 日发表的中共中央关于经济体制改革的决定一文中。该文件指出“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产
3、业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来，等等。”1985 年 8 月 13 日，针对当时全国固定资产投资规模不断膨胀的情况，人民日报发表了题为瞻前顾后、统筹安排的社论。社论指出“出现这种现象的主要原因，在于一些同志较多地重视微观放活，而在一定程度上忽视了贯彻党中央、国务院关于加强宏观控制的指示。”宏观控制首次正式见诸报端。20 世纪 80 年代末我国经济经历了一次严重的经济过热和通货膨胀，政府决定进行经济调整。1988 年 9 月 26 日，当时中央领导人所作的在中国共产党第十三届中央委员会第三次全体会议上的报告中指出，“这次治理经济环境、整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转
4、换时期的宏观调控结合起来。”“必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，进行宏观调控。”自此以后，宏观调控在中国成为耳熟能详的概念。西方文献中没有与宏观调控一词直接对应的术语。利用较为权威的西文数据库Academic Re-search Library 进行检索，有一篇是关于社会主义经济体转型期经济政策的论文(1993)；有一篇是关于发展中国家电力工业中宏观经济政策要素的论文(1973)；另外三篇则有关西方本土研究。但后三篇论文中的“macro-economiccontrol”是在这样两层含义上使用的：一是宏观经济目标控制，意为通过货币政策与财政政策控制宏观经济
5、目标，实际上就是“macro-economicpolicy”；二是对于地方政府的宏观经济控制，即“macroeconomic control of local govemment”。西方术语中与宏观调控一词最为接近的是“macro-economic policy(宏观经济政策)”。市场经济中，对资源配置起基础性作用的是市场机制，但是由于存在市场失灵和市场局限，出于完善和补充市场配置功能的需要，现代市场经济国家在市场基础上衍生出了作用于经济活动的政府制度安排，即针对市场失灵的规制(regulation)和针对市场局限的宏观经济政策。西方经济理论中把这种制度安排称为政府干预(state inter
6、ven-tion 或government interference)。而在干预宏观经济失衡方面(市场局限之一)，宏观调控与宏观经济政策是基本重合的，所以说“宏观调控”与西方术语中的“宏观经济政策”最为接近。当然，由于宏观调控与宏观经济政策的目标和行为方式并非完全重合，两者也并非完全对等。二、宏观调控认识中的误区1、视政府的一些微观经济职能为宏观调控的内容，其典型表现是将反垄断作为政府宏观调控的任务。这个问题在国内行政法学领域比较突出，几乎所有的相关学术著作都把反垄断法作为宏观调控法的重要内容。2、把宏观调控的目标机械地对应于西方术语中宏观经济政策的四大目标经济增长、币值稳定、充分就业和国际收支
7、平衡。实际上，宏观调控的目标是非常多元化的，仅就中国目前的实践来看，粮食安全问题、股市投机问题，甚至节能减排问题，都被纳入宏观调控的视野。3、把宏观调控工作放大为政府的整个宏观经济管理工作，从而把一般性宏观经济管理的政策手段(各种中长期规划)视为宏观调控手段。政府宏观经济工作由宏观调控和一般性的宏观经济管理工作构成，两者有着不同的功能和行为方式。一方面，宏观调控的目标涵盖不了政府宏观经济工作的目标，比如说，公平收入分配、推动科技进步等宏观经济目标就不作为宏观调控的目标；另一方面，宏观调控的目标大都涉及政府工作的全局，远非宏观调控一己之力所能实现。比如说，近年来密集出台的宏观调控政策并没有显著改
8、善日益严峻的就业、房价、国际收支失衡等问题。宏观调控的功能在于有效应对或者缓解经济发展中的异常波动(以经济增速、物价、就业或者国际收支等宏观经济指标是否发生异常波动为判断标准)，而长期性的稳定和调节则有赖于一般性的宏观经济管理工作。4、过于强调宏观调控的经济属性，忽视宏观调控作为公共政策的属性。长期以来，宏观调控基本上是经济学研究的阵地，学界有关宏观调控的学术成果大都见诸于经济类著作、期刊和报纸，政府在宏观调控的具体工作中也把重心放在观察经济现象和把握经济规律上。实际上，公共政策才是宏观调控的本质属性。从公共政策的属性出发。宏观调控中的政府利益问题、决策体制和机制问题、政策执行和监督问题，乃至
9、更深层次的职能转变等问题应当是宏观调控的研究重点以及改善宏观调控的工作重心，然而这一点恰恰是比较薄弱的。可以说，正是由于这种薄弱，造成当前宏观调控中的诸多乱象。5、不能正视大量微观手段(以行政手段为主)参与宏观调控的现实。要么不承认，将之歪曲为所谓的“法律手段”；要么不认真思考其中的客观性，对之进行口诛笔伐。产生上述误区的根本原因在于没有从中国具体实践出发，实事求是地考察宏观调控问题，而是把宏观调控拘囿于西方宏观经济理论，生硬地向发达市场经济国家的宏观经济政策靠拢。要走出这些误区，就必须在政府经济职能的结构分析与比较中准确地把握宏观调控的内涵；并通过宏观调控体系的结构分析与比较全面把握宏观调控
10、的外延。三、宏观调控的本质宏观调控的本质是政府微观经济职能与宏观经济职能的结合体。1、不同市场经济情况下政府经济职能的结构分析成熟市场经济国家的经济职能表现为微观规制和宏观经济政策两种基本形式。具有结构上的明晰性。西方主要资本主义国家是先有市场经济，后有国家干预；并且国家干预中是先有微观规制(发端于 19 世纪 70 年代的反垄断)，后有宏观经济政策(产生于 20 世纪 30年代的资本主义大危机)。随着市场经济的不断发展，微观规制与宏观经济政策基于不同的目标，在各自的活动领域以不同的行为方式各司其职、各负其责、互不干涉、相得益彰，一般不会出现作为“行政手段”主要来源的微观规制加入宏观经济政策的
11、现象。我国当前正处于市场经济的完善阶段，政府经济职能的形式较为多样，成因也较为复杂。不考虑国防、外交等因素，我国政府职能可以概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项。其中经济调节和市场监管构成政府的经济职能，而经济调节又由宏观调控和一般性宏观经济管理组成。宏观调控则属于经济调节范畴，不但与市场监管有根本的区别，也与一般宏观经济管理有很大的差异。三者之间的区分详见表 2。2、政府经济职能结构的内外比较将表 1 与表 2 相比较，可以看到：与成熟市场经济国家相比，我国政府的经济职能具有形式上的多样性和成因上的复杂性。第一，我国的宏观经济工作由宏观调控和一般性宏观经济管理两部分构成，而成熟市
12、场经济国家只有宏观经济政策；第二，市场缺失的存在使得大量微观手段参与宏观经济管理工作(宏观经济管理侧重于目标的宏观性，而非手段的宏观性)，造成宏观调控在政策手段上的复杂性。实际上，微观手段参与宏观调控的原因远远不止市场缺失这一种。这里只是作了简略的处理。通过表 2，可以清楚地看到政府经济职能中市场监管、宏观调控和一般性宏观经济管理的区别。其中，宏观调控与市场监管在各个方面都有着根本区别；宏观调控与一般性宏观经济管理的差异则主要表现为前者是一种着眼于即期或近期目标的短期政策行为；而后者是一种着眼于恒久目标的长期政策行为。具体说来，与市场监管和一般性宏观经济管理相比，宏观调控具有五个方面的鲜明特征
13、：第一，概括性。宏观调控对象在多数情况下具有不特定性或普遍性。第二，创制性。宏观调控是根据国际国内经济形势发展的需要灵活作出的，调控中发布的大多数政策文件不具反复适用性。第三，应急性。宏观调控与一般经济管理的关系在这方面类似于应急管理与一般公共管理的关系。第四，主动性。是否采取调控措施，何时采取措施，采取什么样的措施，各种措施如何实施以及实施的目标和期限等全由调控主体根据其对于经济形势的判断而作出，无须相对方的申请，虽然有时相对方也会通过批评、建议、游行、请愿等方式要求政府采取某些调控措施，但这只是极个别的。第五，准约束性。宏观调控中的经济手段只具有诱导性，而行政手段则具有强制性，两者共同决定
14、了宏观调控的准约束性。3、宏观调控与宏观经济政策的国际比较在表 1 与表 2 的对照中还可以发现，市场监管和经济调节分别对应于西方语境中的微观规制和宏观经济政策。但是中国的“经济调节”和西方的“宏观经济政策”却有着很大不同，其根本原因在于“宏观调控”在“经济调节”中的独立性以及“行政手段”参与了“经济调节”。当代成熟市场经济体的经济发展已进入一种较为均衡的状态。着眼于“经济增长、就业、币值或者国际收支”中某个单一目标的长期稳定，其宏观经济政策主要由独立性很强的中央银行通过货币政策进行操作，呈现出一种“中性”趋势，必要时再辅之以受很强立法约束的财政政策，只有在经济出现严重危机之时，政府才有可能借
15、助立法进行直接干预。这一点在近期的“次贷危机”中得到充分体现。美、日、欧采取的一系列应对措施中，只有英国将诺森罗克银行暂时收归国有和美国联邦住房企业监督办公室取消两家最大的抵押贷款机构的投资限额这两个个案表现为行政手段。在经济异常波动频发的中国，具有独特目标和行为方式的宏观调控在政府的整个经济工作中扮演重要角色，且在很长一段时期内仍将独立于一般宏观经济政策。这种独特性是相对于“宏观经济政策”而言的，主要体现在两个方面：第一，宏观调控的出发点是平抑经济发展中的异常波动，而这种异常波动的判断标准除了经济增速、物价、就业或者国际收支等经济总量指标外，还有其他多元化的总量指标，比如粮食产量、能耗水平、
16、污染物排放等。自 2003 年以来持续至今的新一轮宏观调控是我国市场经济体制初步建立之后进行的第一次控速降温的宏观调控。基于不同的目标，此轮宏观调控主要在六个相对独立的领域重点展开，分别是固定资产投资调控、节能减排、土地调控、农业与价格调控、房地产调控和国际收支调控。第二，宏观调控具有微观化的表现，即采用具有微观特征的行政手段实现宏观经济目标。本轮宏观调控中行政手段并没有如一般理论昭示的那样随市场经济体制的不断完善逐步淡出宏观调控，反倒是在传统资金控制、物价干预、压缩投资的基础上“花样翻新”，大量微观的市场监管手段和资源要素控制手段乃至行政监督手段参与其中，使得本轮宏观调控成为一种全方位、多部
17、门、立体式的国民经济管理活动。这也是西方主流媒体把中国的宏观调控称为“macro-econondc consols”的主要原因。当然。随着中国经济增长的逐渐趋稳、市场经济程度的逐步提高以及各方面体制改革的不断到位，有理由相信，宏观调控必将与成熟市场经济国家的“宏观经济政策”实现基本接轨。到那时，也就不用花很大精力把宏观调控和一般性宏观经济管理刻意区分开来。4、宏观调控概念的内涵式表述综合上面的论述，本文将宏观调控定义为：宏观调控是中央政府采取的一种非常规的国民经济管理活动。一旦各种宏观经济指标显示出偏离正常轨道的迹象，例行的国民经济管理预见到或面临经济发展中可能引发全局问题的异常情况时，国民经济管理中的某些政策手段便相机采取临时性和非常规的行动进行逆向调节，力求阻止形势恶化，并把经济运行推上正常轨道。这种行动既可能是宏观管理行为，也可能是微观管理行为。但都表现为宏观调控行为。当经济异动现象消失后，宏观经济管理工作也就恢复正常状态。四、宏观调控的政策手段体系宏观调控体系中存在两大政策手段体系。适应于不同的微观基础和市场机制，形成了内生性宏观调控体系和外生性宏观调控体系。前者接近于成熟市场经济体的“宏观经济政策”，后者则是典型的“宏观目标、微观手段”。1、市场主体、市场机制与宏观调控体系宏观调控作为一种公共政策，静态来看是一个体系，由政策手段、操作目标、中间目标、实