1、检察公益诉讼有了立法保障刘金鹏本届市人大常委会首次审议司法领域的法规性决议5 月 13 日，市十五届人大常委会第二十一次会议对上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定（草案）（以下简称决定草案）进行了审议。这是本届市人大常委会首次审议司法领域的法规性决议，也是本市首次对检察公益诉讼进行立法。顶层设计：5 年探索 逐步推开建立检察机关提起公益诉讼制度是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。2014 年 10 月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015 年 5 月，习近
2、平总书记在中央全面深化改革领导小组第十二次会议上指出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益”。同年 7 月，全国人大常委会授权十三个省市开展为期两年的检察公益诉讼试点工作。2017 年6 月，全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法，正式以法律形式确立了检察公益诉讼制度。2019 年 10 月，党的十九届四中全会进一步提出“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。司法实践：规定原则 问题凸显2017 年 7 月，检察公益诉讼制度在全国全面施行以来，本市检察机关
3、依法认真履行职责，积极主动作为，在保护国家利益和社会公共利益方面发挥了重要作用。2019 年，市人大监察司法委员会在调研中发现，检察公益诉讼作为一项新的制度，由于相关法律规定较为原则，司法实践中还存在案件范围窄、线索发现难、调查核实证据难、相关单位及部门配合度不够、专业鉴定机构不健全、社会知晓度不高、检察队伍能力素质不匹配等诸多问题和困难，难以适应新形势新要求，影响了检察公益诉讼工作的有效开展。人大重视：深入调研 十易其稿市人大常委会十分重视检察公益诉讼工作，去年将其列为专题调研项目，并听取市检察院相关工作汇报，与会部分市人大常委会组成人员和市人大代表建议加大法规制度供给，支持和推动检察机关更
4、好发挥公益保护职能作用。在今年初的市人代会上，屠涵英等21 名代表提出了相关立法议案。为更好地贯彻落实中央和市委要求，进一步加强和支持检察公益诉讼工作，满足人民群众日益增长的公益保护需求，切实维护国家利益和社会公共利益，市人大常委会及时将该项立法列为今年正式项目，由市人大监察司法委员会提出法规案。年初以来，在市人大常委会副主任沙海林、高小玫领导下，市人大监察司法委员会、市检察院、市人大常委会法工委、市高院组成立法调研组，并邀请部分市人大代表、华东政法大学公益诉讼研究中心等专家同步参与。3 月以来，共召开 10 多个座谈会、论证会，分别听取 65 个单位和社会组织以及市人大代表和专家对决定（草案
5、）建议稿的意见建议，参加座谈和研讨人数达 230 余人次。此外，还重点听取市高院等有关单位的意见建议。经广泛深入调研，立法调研组十易其稿，形成决定（草案）（征求意见稿），并书面征求各相关单位、各区人大常委会、部分基层立法联系点、有关社会组织和市人大代表、专家的意见建议。在梳理吸纳各方意见建议基础上，市人大监察司法委员会对征求意见稿作了进一步修改完善，于 4 月 29 日召开委员会会议进行审议，并提出决定（草案）的议案。明确思路：拓展范围 协作配合在法规起草过程中，立法调研组始终把提高立法质量放在首位。坚持科学立法和民主立法，注重广泛听取各个层面、各方主体的意见建议，抓住相关重点难点问题反复协调
6、，统一思想;体现地方特色和立法前瞻性，根据中央和市委要求，结合上海城市特点和需求，因地制宜发挥地方立法的补充、先行和创制作用;注重问题导向和需求导向，着眼破解本市检察公益诉讼工作实践中存在的案件范围窄、线索发现难、调查取证难、协作配合难、鉴定难等突出问题，努力提高立法的针对性和可操作性;加强长三角区域立法联动，与苏浙皖三省人大监察司法委员会保持密切联系，及时沟通四地人大常委会拟就检察公益诉讼工作作出决定的相关信息。决定（草案）主要包括立法目的，对检察机关开展公益诉讼工作的要求，对行政机关支持配合保障、审判机关履职、监察机关监督、社会公众参与和加强宣传的要求，人大监督等四方面内容。关于检察机关履
7、职要求。为提高检察公益诉讼工作质效，决定（草案）对检察机关开展公益诉讼工作提出要求：重点对加强检察机关自身建设作出规定，明确要加强检察公益诉讼队伍能力素质建设、机构专门化建设，提高检察建议质量和水平，自觉接受人大及其常委会和社会各界监督;依据法律和司法解释规定，结合本市检察公益诉讼工作实践，细化完善检察机关办理公益诉讼案件的相关流程。关于检察公益诉讼领域范围。根据法律规定，检察机关可以在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英雄烈士保护等领域开展公益诉讼。随着检察公益诉讼工作深入推进，有关方面对进一步拓展检察公益诉讼领域的呼声强烈，党的十九届四中全会明确提出要“
8、拓展公益诉讼案件范围”。为充分体现中央精神和上海特色，及时回应社会关切，积极支持检察机关拓展公益诉讼案件范围。决定（草案）明确检察机关首先应当依法加强办理“4+1”法定领域的公益诉讼案件;明确检察机关可以围绕上海“五个中心”建设和经济社会发展需要，在城市公共安全管理、金融秩序维护、信息安全、反知识产权垄断、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域探索开展公益诉讼工作;明确对于法律法规、司法解释以及经批准适用的国际条约等涉及公益保护规定的，检察机关可以依法开展公益诉讼工作。关于调查核实权。由于法律关于检察机关办理公益诉讼案件时可以进行调查核实的规定较为原则，司法实践中遇到相关单位或个人不配合甚至干扰、
9、阻挠时，缺乏有效应对办法。为保障检察机关顺利开展公益诉讼工作，解决调查取证难等问题，决定（草案）明确有关单位和个人应当配合检察机关调查核实案件事实、调取证据材料、委托公证或证据保全;对拒不配合的，检察机关可以约谈相关人员，并可以建议有关机关或者部门予以处理。关于检察公益诉讼跨区域协作。生态环境和资源保护类公益诉讼案件涉及大气、水体和固体废弃物污染等，影响范围往往跨越多个省市，需要多区域协作。本市检察机关在加强与长三角区域公益诉讼案件线索移送等方面已形成初步联动机制。为进一步加强跨区域检察协作，决定（草案）要求检察机关积极探索完善长三角、长江经济带检察公益诉讼协作配合机制，在区域、流域协同中加大
10、对长三角一体化发展和长江经济带发展等国家战略的服务保障力度。关于相关单位履职配合。公益保护是一项系统工程，除检察机关外，还需要各相关单位协作配合。为增强检察公益诉讼工作合力，决定（草案）分别对行政机关、监察机关、审判机关的协作配合内容作了规定：要求各级人民政府及其部门积极配合检察机关调查核实工作，并将有关情况纳入法治政府建设考评内容，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，建立行政执法与公益诉讼工作衔接机制等，公安机关办理相关刑事案件时可以邀请检察机关提前介入，并协助收集、固定相关证据，依法及时处理有关违法行为;要求审判机关加强公益诉讼审判专门化、专业化建设，完善相关庭审机制，依法审理检察机关提出的诉
11、讼请求，依法支持检察机关开展和探索的公益诉讼工作等;明确司法机关可以将公职人员干扰、阻碍办案，以及行政机关无正当理由不落实检察建议等情节严重行为，移送监察机关依法处理。关于各方面支持保障。做好检察公益诉讼工作，既需要技术和资金的支持保障，也需要全社会的共同参与。为此，决定（草案）明确司法行政、财政等部门要加快司法鉴定和检验机构建设，探索完善“先鉴定、检验后付费”工作机制，加强财政保障等;对相关社會组织和公众参与支持检察公益诉讼，以及给予表彰、奖励等作了规定;要求司法机关、新闻媒体、教育部门通过多种方式加强宣传，提高检察公益诉讼的社会知晓度。关于人大监督。为督促和推进检察公益诉讼工作，决定（草案）明确市、区人大常委会应当通过听取专项工作报告、组织人大代表开展调研和视察等方式，对检察公益诉讼工作加强监督。