1、基于问题导向的基层央行采购效能提升路径思考邹珊摘要：随着政府采购制度改革的不断深化，基层央行积极探索推进采购工作提质增效，但基于内外部环境的发展变化，在深化采购制度、优化采购体系方面出现了一些困難和问题，本文就此进行分析探讨，并提出相关建议和意见，以期更好地提升基层央行采购工作效能。关键词：政府采购;基层央行;采购制度一、当前基层央行采购工作面临的主要形势一是监管越来越严。近年来，用于规范政府采购相关工作的新制度、新规定不断出台，政府采购要求越来越高、越来越细、越来越严。作为中央预算单位分支机构，基层央行的集中采购和分散采购项目成为巡视、审计等监督检查的必查项目，且近两年的检查过程中，均以政府
2、采购法规制度为标尺，例如，对基层央行自行组织的竞争性磋商项目，均严格要求在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体发布公告，基层央行自身明确的相关发布平台则不予认同。因此，基层央行按照以往惯例进行的采购实施工作会被认定为不符合现行法规制度规定，严格监管的态势十分明显。二是影响越来越大。相比大型基建项目，基层央行的采购项目额度并不高。但作为中央银行分支机构，基层央行在所在地区具有重要影响，很多供应商都期望通过与基层央行合作提升在金融系统特别是银行系统的知晓度，并由此积累一定数量的采购业绩。与此同时，基层央行委托给采购代理机构的集中采购和分散采购项目都在中国政府采购网公告，接受全社会的监
3、督，社会关注度很高，很多异地供应商会慕名而来，社会影响不断扩大。三是范围越来越广。基层央行的采购项目林林总总，从标的类别来看，不仅包含日常办公履职所需的各类货物、服务，而且涉及办公用房维护、配套设施修缮等工程类项目;从采购主体来看，有总行统一组织采购的，有分支机构自行组织采购的，有委托给集中采购机构采购的，也有委托给社会采购代理机构的;从项目额度来看，有上千万数百万元的项目，也有几千几百元的项目;从采购对象的通用性来看，既有各类机关、单位普遍使用的货物和服务，也有基层央行专属的项目可见，基层央行的采购范围覆盖广泛，且随着相关业务的纵深开展、创新以及相关职能的调整，采购范围必然越来越广。二、基层
4、央行采购工作存在的主要困难和问题一是制度体系有待完善。对基层央行来讲，采购工作要遵循的制度规定层次很多，有权威的采购法律法规，有财政、发改等部门的规章、文件，有总行统一的制度规定，也有自行制定的相关办法、规则，其中一个突出的问题就是，在现行法律法规允许的范围内，央行自身的制度规定过于严谨，例如合同签订期限比法规明确的 30 日还要短，一定程度增加了基层央行的采购工作压力。与此同时，由于零星采购无上位法进行约束，各基层央行根据自身实际和内部控制的需要，自行制定了零星采购的相关制度，标准不一、规则不一;其中有些规定是参照集中采购规则制定的，流程比较繁琐、要求过于严格，对采购效率产生了一定影响。二是
5、供应商库不够健全。政府采购相关法规制度明确了不同采购方式下的供应商产生方式，其中一种效率很高的方式就是从省级以上财政部门建立的供应商库中抽取，但对于基层央行而言，很多行所在地区尚未建成统一的供应商库;部分地区的省级财政部门虽然建立了供应商库，但主要面向省级预算管辖范围内的单位提供服务，国家机关在地方的直属分支机构基于预算管理关系很难获得使用权限。很多基层央行自行建立了供应商库，但其中收录的多为曾经参加过本行项目采购的供应商信息，范围有限，且很多供应商信息无法更新或更新滞后，难于保证相应信息的完整性和准确性。三是组织机制仍可优化。目前，基层央行的采购组织体系不尽相同，采购管理职责普遍由财务会计部
6、门承担，但采购实施职责的履行则多有不同，有的由需求部门承担，有的由采购管理部门负责，有的则单独设立了采购实施部门。从长远来看，“管理、实施、需求”三项职责相互独立是确保采购公开、公平、公正、透明的重要机制，是实现采购全流程监督的重要举措，是加强岗位制约防范道德和法律风险的重要安排，很多基层央行的采购组织机制可进一步优化、完善。四是专业评审力量有限。基层央行自行实施项目采购抽取的评审人员来源于自建的评审人员库，这个库里的人员多为本行具备中级以上职称的正式员工，与财政部门明确的评审专家标准对比，存在三个短板：第一是都专长于本岗位的业务履职，专业能力和评审素质有一定的差距;第二是人员数量十分有限，特
7、别是精通计算机、安全保卫、工程建造等特定领域知识的高层次人才很少;第三是曾就读类似专业的人员多就职于同一业务部门，但评审人员中通常只能有 1 名需求部门的代表，导致一些相对复杂、专业的项目评审时，难以抽取到 3 名以上对口的专业评审人员。三、进一步提升基层央行采购效能的几点建议一是进一步规范细化制度建设。依法合规是采购的前提和根本，因地制宜、严谨规范制定采购制度是基层央行开展采购工作的根基所在。鉴于当前采购工作面临的形势，基层央行应全面落实采购法律规定，对照国务院和财政部、发改委等国家部委制发的规章制度和规范性文件，根据总行统一的采购管理办法和上级行的相关制度，三管齐下完善内部管理制度：第一，
8、根据采购工作新规，及时修订完善用于规范全辖采购工作的制度办法，做到规范统一;第二，立足本行采购工作实际，对不同类型、不同方式的采购规则进行细化，力争做到每一环节、每一节点都有据可依、标准化操作，例如制作统一的需求书模板、合同模板，固化各类采购文件的审核流程等;第三，针对日常工作中的难点、风险点，科学设计、制定专用风控制度，如评审人员回避制度、书面声明制度等，以形成统筹兼顾、点面结合、更具针对性和操作性的采购制度体系。二是进一步加强供应商库建设和应用。一方面，积极争取所在地区财政部门的支持，力争共享其所建立的供应商库信息，开通用户，合规使用。另一方面，大力加强自身供应商库建设，如实记录所有合作过
9、的供应商信息，通过中国政府采购网、信用中国网站和相关政府部门的网站等渠道核实有关信息，及时删除库中久未更新的供应商信息，借助新项目采购、售后服务等契机对有关信息进行维护、更新，尽可能提高信息的真实度、准确度、完整度;通过中国政府采购网及其地方分网，主动寻找合适的供应商纳入库中;探索不同行之间的供应商库信息共享，逐步扩大供应商库的范围。三是进一步优化采购组织机制。“管采需”三分离是大势所趋，也是基层央行推进采购体制改革的重要一步。基层央行应立足三分离原则，对本行各部门的职责任务进行梳理，进而明确一个相对独立的部门承担采购实施职责，从业务运作来看，这一部门专职负责采购实施，既避免了与管理部门一套人
10、马、两块牌子的尴尬，也避免了与需求部门共设一处、财物共管的风险;从业务监督来看，这一部门纵向接受各本行采购管理委员会及其办公室的指导管理，横向接受内审、纪检监察等部门的监督检查;从业务职责来看，这一部门不仅负责集中和分散采购项目实施，还负责零星采购项目的实施，更利于采购合规度的把控和采购资金的整体规划使用。四是进一步精细人才管理和培育。人才是决定采购成效的重要因素。基层央行在采购工作中，应高度重视发挥人才力量，注重集聚人才智慧。一方面，从本行职工队伍中，按照优中选优、广泛涉猎的原则，选择具有坚定政治站位、良好专业素质和技术水平的人员，形成具有一定规模的“评审人员库”，定期对库中人员进行培训，并按照有进有出、动态调整的规则进行管理;在此基础上，可积极探索建立跨地区的评审人员库，并尝试推进异地电子评审，实现评审资源共享。另一方面，科学利用外部人才支持，专业人办专业事，对工程基建和大型设备项目，外聘造价咨询公司编制采购预算;对公开招标及性质特殊、金额较大的项目，委托代理机构实施采购，利用外部专家和专业人才力量提升评审水准。作者简介：邹 珊，女，高级会计师，任职于中国人民银行长沙中心支行集中采购中心。