1、坚持和完善中国特色社会主义法治体系推进国家治理体系和治理能力现代化宋刚法治是推动经济社会发展的有效治理方式，也是我们党治国理政的基本方式。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力的明确要求。这为进一步推进全面依法治国、建设法治中国，在法治轨道上坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向和路径。“法治”是相对于人治、德治等而言的治理方式，“简言之，就是依法而治，即管理国家、治理社会主要依靠法律这种普遍、稳定、明确的社会规范，不因为法律之外的社会规则而朝令夕改，不因为领导人的变动而忽兴忽废。一、从国家治理体系和和治理能力
2、现代化的内容来看，法治体系现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础与前提党的十八届四中全会提出：全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。即要“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”，党的十九届四中全会决定对推动国家治理体系和治理能力现代化提出两项总体
3、要求，其中之一是加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高我们党依法治国、依法执政能力，推进全面依法治国，推进法治中国建设，坚持法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”实现国家治理体系现代化，要以法治体系现代化为基础和前提。国家治理
4、能力是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力。相对于人治和德治，法治才有利于提升国家治理能力，为国家治理能力现代化奠定基础。二、从国家治理结构来看、法治是优化国家治理结构的重要条件国家治理是一个多层次、立体化的网络架构，既有纵向的层次关系，形成系统的等级秩序，又有横向的要素关系，构成系统的主体和领域。国家治理功能的发挥同其结构也密切相关，实现国家治理现代化，必须优化国家治理结构，以产生高效能。我国治理结构在纵向存在宏观、中观、微观三个层级。宏观注重“顶层设计”，着眼于国家的大政方针、发展战略、政策计划等。中观承上启下，既根据国家的目标蓝图进行战略筹划，又根据地方特点在战术
5、上组织实施。微观面对繁杂的具体事务和问题，更注重“摸着石头过河”，研究事务与问题的特点，探索不同方法予以解决。这种三级架构有利于理论与实践相结合，整体与部分相统一。但它也常常面临分权与集权的两难选择，集权有利于中央统一调控，但抑制了地方的积极性，且易滋生腐败;分权有利于激活地方活力，但容易各自为政，产生利益冲突。我国是单一制国家，历史上长期实行中央集权制，建立社会主义制度后，又过于强调集中力量办大事的优势，地方的积极性长期受到压制。改革开放后，中央下放权力，又出现地方富裕、宏观调控乏力的现象，虽经调整，仍难突破“一收就死，一放就乱”的困局，并产生权力“上移”和责任“下放”的新矛盾，地方政府以“
6、上有政策、下有对策”的招数来应对，又使中央政令不畅，严重消蚀了国家治理能力。要改变这种困局，只有依靠“法治”，根据职能法定原则，通过完善法律制度来“完善中央地方事权和支出责任划分”，使中央与地方的权力关系得到调整，国家治理的层级关系才能得到优化，才能通过法制化、制度化与规范化，使中央与地方两个积极性都得到发挥。现代治理还要求国家治理结构在纵向要由过去等级化的金字塔结构向扁平式的网络结构转变，这也有赖于“法治”，即中央与地方政府的职能和事务划分都要在制度化和法制化的框架下进行，调整的内容和方式都要依照法定的要求与程序来操作，结构优化才会依法有序，才不会出现“下改上不改，最后改回来”，“下动上不动
7、，越动越被动”的局面。在横向，现代社会的复杂性和政府的有限性决定了治理主体要由以政府为中心的金字塔型的单一结构要向包括政府、企业、社区、公民在内的多元结构转变。并在法律框架下，让政府、市场、社会各归其位、各尽其责，形成合作、沟通、协同、互动等治理范式，构建“政府社会市场”多元协同治理结构。由于主体多元化不一定都是积极效应，若主体之间不协调，矛盾不断，冲突激化，又会产生负效应。要在多元化的治理主体中处理好政府与市场、社会、公民等关系，也需要通过法律厘清政府、市场、公民的权限边界，通过法律制度的科学设计和严格规范，使各个主体之间有良好的沟通渠道和合作平台，形成法治化的、边界清晰、层次分明、分工合作
8、、平衡互动的权力运作机制，这样，才有利于化解内部冲突，促使政府职能转变，才有利于政府与社会、公众积极沟通、协调一致，形成良性互动的和谐关系，不断优化国家治理结构，这靠人治、德治都难以实现，只有在法治的前提下才能变为现实。此外，要使各个治理主体包括国家权力机关、行政机关、司法机关既分工协作，又相互制约、有效监督;公民、政党和社团都依法行使权利（力），履行义务，相互配合，团结合作，也要靠法治，要依靠国家法律合理确定各自的职权或權利以及相应的义务，并依靠国家法律来保证实施，才能使各个治理主体相互衔接、步调一致、密切协作，构建现代化的法治体系，才有利于国家治理结构不断优化。三、从国家治理方式来看，“法
9、治”是现代社会最重要，最基本的治理方式“现代国家治理的基本方式有三种：一是法治;二是包括各种公共政策在内的激励机制;三是宣传教育与道德教化。“在这三者里面，法治至关重要，是核心部分。”法治之所以能成为现代国家最重要、最基本的治理方式，首先是因为“法治本质上是规则之治，宪法和法律是一国的根本规则。宪法是国家的根本大法，是立国宪章，国之根本法则，具有至高无上的权威。”依托国家法律能有效推进民主政治的制度化、规范化与程序化，保护人民权利，并为人们的政治活动提供稳定的预期和固定的规则形式，使其能依照既定规则和程序以理性方式有序开展，避免“大鸣大放”式的“打闹民主”。其次，法治依据的法是社会大多数成员共
10、同意志的反映，既规范被统治者，也规范统治者，通过法律能为国家权力设定宪法框架、约束机制和运行轨道，以避免个人专断和权力的不当干预与非法侵害，使国家治理真正体现民意，获得公众认同，实现社会对国家的有效控制和国家对社会的有效管理。相对于人治和德治，法治才适应现代社会的要求，才有利于推进国家治理现代化。四、从国家治理机制来看，法治是构建和完善国家治理机制的有力保障现代治理机制理论认为，人是政治过程中的决定性力量;社会是国家的基础;在市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用。国家治理机制主要包括国家机制、市场机制和社会机制。实现国家治理体系现代化，既要构建这三大机制，还要使其保持平衡，相互制約，构
11、成分布均衡的网络，使治理的触角延伸到社会各个角落，以实现国家市场社会的良性互动。若坚持法治，党依法执政，政府依法行政，市场在法律的严格规范下有序运转，公民在法律面前人人平等，领导者的权力受到法律的严格约束，公民都按照法律规定的范围、程序、方式行使权利，在参与中不断提高参与意识与能力。社会组织也严格遵循法律的要求开展活动，与政府积极互动。这样，公民、社会组织就成了政府建设性的合作伙伴，共同承担社会治理的责任。坚持法治，还能避免人治中常出现的以行政手段粗暴干预经济和侵害公民权利的现象。法治借助法律这一润滑剂，能有效避免国家权力与社会公众直接对抗，通过普适性的、形式和程序公正的法律制度作为缓冲机制，
12、给具有暴力性质的国家权力披上一件温柔的外衣，展示其柔和的一面，使公众对其既畏惧又亲近。法治还能通过外在规范与对主体的内在“规训”来维护和引导社会秩序，增强公众的法律意识。这更有利于国家治理方式转型，提升国家治理的合法性与有效性，使市场机制、社会机制与国家机制协调一致，良性互动，以实现国家治理现代化的目标。五、从国家治理现代化的要求来看，国家治理现代化的核心在于“法治化”对国家治理现代化的内涵，不同学者有不同的理解或表达。如郑吉峰认为：“所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化。”“民主化、法治等是衡量现代国家治理体系是否现代化的基本标准。”许耀桐认为
13、：“具体地说，主要就是政治、经济、文化、社会、生态、政党等方面管理的民主化、法治化、制度化”何增科认为：“国家治理体系和治理能力现代化的衡量标准，至少是 4条”，一是民主化，二是法治化，三是文明化，四是科学化。从上述表述可以看出，法治化是国家治理现代化的共同要求和显著特征。现在，决胜全面建成小康社会进入关健对，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、面对的矛盾风险挑战之多前所有，人民众对法治的要求也越来越高。必须把法治体系建设摆在更加突出的位置，把党和国家工作纳人法治化轨道，坚持在法治轨直上统筹社会力量、平衡社会利益，调节社会关系、规范社会行为，依靠法
14、治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。这就要求改革不能再象初期那样依靠领导者的个人权威来推进，而应坚持法治，于法有据，充分发挥法律的确认、引导和规范作用，通过法律的修订对不符合时代要求的旧体制予以废除，对符合时代要求的新体制予以确认，使从中央到地方的各个层级，从政府治理、市场治理到社会治理的各个方面，作为整体的制度安排能相互协调，密切配合，良性互动，使国家治理科学化;要通过法律制度来协调关系，规范行为，提供准则，正确处理市场与政府、政府与社会、政府与公民等关系，实现改革的全面统筹与系统推进，使国家治理制度化、规范化和程序化;需要通过法律的约束，改变传统体制下公
15、共权力过大的状况，使政府治理、市场治理和社会治理，都有完善的制度安排和规范的运行秩序，以保证改革“蹄疾步稳”;需要通过法律制度的不断完善，更好地保障人民当家作主，推进民主化进程;需要运用法治思维，高扬法治精神，不断增强人们的法治意识，使国家治理更加文明化，这一切，只有在法治现代化的前提下才能实现，因而法治现代化是国家治理现代化的基本标志和显著特征。六、从国家治理效能来看，法治更有利于发挥现代国家治理的积极效能治理效能反映的国家治理体系所产生的实际效果。它取决于制度形成的合法性和执行的有效性。在现代社会，相对于其他治理方式，法治更有利于提高国家治理的合法性与有效性。国家治理的合法性越强，公众的认
16、同度就越高，治理效果就越好。人治依靠的是领导者的权威，法治依靠的是反映社会大多数人的意愿的法律，法律的权威源自公众的内心拥护和真诚信仰，依法治理自然能获得大多数民众的认同与支持，其合法性必然就高。影响国家治理有效性的因素很多，其中国家治理能力是最主要的因素，国家治理能力越强，法律政策执行越到位，治理效能就越高。正如习近平所说，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”坚持法治，各项政策措施不违法，才能反映人们的根本利益，提高公众的认同度和政策措施的执行力。相对于其他治理方式，法治更有利于国家治理体系完备，能力提高，结构优化，机制高效有序运转，更符合国家治理现代化的要求
17、，也更有利于提高国家治理的效能。七、从国家治理的要求看，法是各项治理的基本依据，法治是国家治理最基本的要求由于法律规范集中反映了广大人民群众最根本的利益，是各个机关、党派、团体、民族、宗教和个人要遵循的根本行为准则，因而是实现国家治理现代化的最基本的要求。中国特色的治理是在坚持中国共产党“总揽全局、协调各方”前提下的治理，但同时，“党的领导也要依靠社会主义法治，必须把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法
18、定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”坚持法治，置宪法于最高地位，以宪法和法律作为根本的活动准则，才能保证党的领导在法律范围内正常运转，既通过法律约束党的权力，又依靠法律贯彻党的意志，有效地实现党的领导。中国特色的国家治理，既要充分吸收其他国家治理的成功经验，又不能全盘“西化”，而要坚持走中国特色社会主义道路。正如习近平总书记所说，我们的方向就是中国特色社会主义道路。中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，基本原则、根本方向是不能改的
19、。我们既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路，要坚定不移走中国特色社会主义道路。而要保证国家治理体系和治理能力现代化不偏离中国特色社会主义道路的方向，不能靠领导者个人的权威和公民的道德约束，最根本的还是要靠法治，靠法律制度作保证。八、从国家治理体系运行来看，法治是国家治理体系有序运行的重要保證国家治理是一个由参与治理的各个主体，依靠国家的法律制度和体制机制，遵循各种治理规则，运用各种治理机制、方式和条件，对国家的各个方面进行治理的过程。它在范围上是全方位的，在主体上是多元的，在方式上是多样化的，包括党的执政行为、政府的行政行为、司法机关的司法行为，社会组织的协商自治;是涉及社会各个方面的多
20、维多向、互联互动、整体运行、协调发展的复杂系统。我们要处理好效率与公平、权力与权利、国家与公民、政府与市场等各种关系，构建政党政府市场社会之间、人自然社会之间的和谐互动关系，使整个国家治理体系和运作过程形成良好的运行机制，能保证整个国家治理体系有序、高效运转，也需要依靠法治。因为人治靠的是领导者个人的威望与魄力，既易导致国家政策因领导者的改变而改变;又易导致部门、地方领导人因关注本部门、本地区的利益使部门、地区之间产生矛盾与利益冲突，使中央的政策在贯彻中扭曲变形，使国家治理的运行机制紊乱，形成肠梗阻。要避免这些现象就必须依靠法治，因为法律体现的是人民的整体利益和根本利益，是各行业、各部门、各地
21、区要遵循的行为准则，一切依法进行，就有利于协调利益，获得共识;法律既规范国家权力，又约束公民权利，有利于各个治理主体权责一致;法治以国家强制力为后盾，有利于贯彻实施，落实到位;法治还不象人治，是自上而下的单一模式，它既自上而下，又自下而上，还左右沟通。法律既是指示牌，又是约束圈，还是润滑剂，依靠法治，才能既保证政策的合法性与稳定性，使中央政策不走样;又利于协调各个治理主体的关系与行为，使上下同心，经济、政治体制改革协调推进，依法执政与依法行政良性互动，制度的活力、市场的活力、人的活力和社会的活力都得到释放，法律手段、经济手段、行政手段、道德手段相互配合，顶层设计与摸着石头过河有机统一，并通过法律的完善推动党、国家、社会等各项治理的制度化、规范化、程序化，使整个国家治理体系与治理机制正常、有序、高速运转，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系与运行机制，以提高党的执政能力和国家机构的履职能力，提高人民依法管理国家事务、经济社会文化事务及自身事务的能力，也就能在整体上提高国家治理的能力。（论文是山东省党校（行政学院）系统十九届四中全会精神专项研究课题“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化”的研究成果（作者单位：中共滨州市委党校，山东滨州256600）
