1、浅论部门立法的弊端及对策冼永强摘要：改革开放以来，我国的民主法制建设取得了令人瞩目的成就，我国的政治、经济和社会生活诸领域已基本实现了有法可依这一法制建设的基本要求，但是就现有法律法规的质量而言，还存在一些不尽如人意的地方，不仅存在现行法律法规之间的冲突现象，还有一些法律法规由于存在立法部门化，导致了法律向着有利于本部门的方向发展。本文从对部门立法的现状入手，对部门立法中的弊端进行分析，提出一些解决部门立法的设想。关键词：部门立法 权利 权力 利益 民主 制度在我国，随着“依法治国”方略的推进，法律介入社会生活的广度和深度不断加强，法治观念正日益深入人心。“社会主义法律体系”的初步建立使得立法
2、的缺失已不再是“依法治国”的主要禁锢，法本身是否公平、公正，是否真正称得上是代表了人民共同意愿的“良法”，便日益凸显出来。然而长期以来，立法程序中单一的部门起草法规模式却限制了“良法”的实现。尽管这一传统的法规起草渠道在一定时期内的确发挥了一定的积极作用，但不可回避地是，它也更多地束缚了立法空间的伸展，并因此导致有些立法中部门利益倾向突出，从而直接影响到法律创制的质量。一、我国部门立法的现状部门立法是我国比较通行的一种立法模式，它是指某个方面的法律法规和规章由负责这个领域的行政管理部门负责制订或起草的一种立法方式。通俗地讲，某个方面需要立法时，要么由行政管理部门直接制定规章予以公布实行，要么由
3、行政职能部门负责起草法律法规或规章草案，提交有权机关审议，通过后即以审议机关名义发布施行。据周汉华介绍，一般而言，我国立法程序是国务院主管部委负责起草，之后提交国务院法制办，之后交国务院常务会议讨论，之后交全国人大常委会讨论、修改并通过，最后由国家主席签署主席令颁行。这一过程的大部分环节都处于保密之中，与该法相关的社会利益主体，几乎无法参与进来。在我国，绝大多数法律法规草案都是由政府的职能部门起草的，这是我国的一大立法特色。应当说，法律法规草案由部门起草，在立法资源短缺，特别是人才和信息资源短缺的情况下，可以有效缓解立法压力，适应我国突飞猛进的立法要求。但是，多年来的立法实践表明，由各部门起草
4、法律法规草案存在一些明显的缺陷和不足，难以跳出部门利益的小圈子，难以克服部门保护主义的局限。具体表現就是，国家立法权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化，造成管理者的权力强化和扩大化并缺乏相应的监督、制约和责任追究程序，而管理对象的权利却受到弱化并缺乏必要的救济程序。电信法、邮政法、银行法、保险法、铁路法等都是部门立法的结果。二、部门立法的弊端正如我们所知，权力具有天然膨胀的趋势。单纯依靠政府职能部门来起草法规，部门权力的扩张及其责任的规避就不可避免地会渗入到立法的各个环节。1、通常负责起草法规的部门，也就是未来依据此法对某一行业进行主管或监管的部门，因而在立法过程中，起草者很自然地倾向于
5、扩张自己的主管或监管权力，给自己留出较大的自由裁量空间；被监管者的权利和利益则往往不能得到较为充分的考虑。于是，在监管的权力责任与被监管者的权利义务之间，往往出现不对称的局面：监管部门权力很大，而责任很小；被监管者则是义务多多，而权利很少。所以，部门立法使一些法律中出现了管理对象的权利弱化，管理者的权力强化而缺乏责任追究程序的问题。2、由于存在部门偏好，每个政府部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化，并通过“立法”的形式来确定自己行为的正当性。比如，为了多给本部门确立一块权力地盘，不少部门争相起草同一或类似内容的法律，从而造成一件事两个法，两个部门分管的法律“打架”现象；或者互相“拆台
6、”，致使法律迟迟出不了台的情况和增加法院判案的难度。有的部门法律草案，为了自身部门利益或地方利益而不顾法制统一及立法权限的根本原则，制定出与上位法相冲突的法规，这在一定程度上影响了国家法律的尊严，导致人们对失去对法的应有的高度尊重的态度。3、起草部门出于本部门未来权力的考虑，对于违反法规的企业和当事人，倾向于以行政处罚代替第三方的司法追究。比如，法规中通常会详尽规定，违反某些规定，企业和相关责任人将被处以多少罚款，或被吊销执照、停业整顿云云。此类行政处罚当然由主管或监管部门执行，而司法处罚不能给该部门带来权力，因而往往被忽略。其结果是，行政执法可能惩罚了违规的企业，而由于这些企业的违规遭到损害
7、的消费者或其他企业，却无法利用该法规来获得救济。4、片面强调部门利益，忽视全局利益，从而使国家利益和人民利益受到损害，法的“人民性”便会为“部门性”所取代。由于部门制定的法律、法规有欠公平，从而降低法律、法规的权威性。人民群众对法律不满，从而增加执法难度和执法成本。证券市场就是一个典型。该行业的立法不可谓不完善，但是由于过分强调监管部门的行政执法，而忽略对投资人提供司法救济，因而市场中的害群之马有恃无恐，监管部门努力多年，但市场秩序似乎并无根本性好转。三、如何解决部门立法的弊端1、必须清醒地认识到“法”是“公共意志”的体现，必须充分反映最大多数人民群众的根本利益和长远利益,“人民的利益是最高的
8、法律”。立法不是部门之间权力和利益的分配或分割，而应该从全局地、整体地利益出发，从维护人民群众的根本利益和长远利益出发，彻底摒弃不适当地部门利益倾向。2、遵照权力（权利）、义务、责任、效益相统一的原则，对各种现存利益进行权衡，作出最佳选择，既要充分反映广大人民群众的意志，保障广大人民群众的正当合法权益，又要有效地促进执法机关依法行政和公正司法。3、在立法原则方面，必须遵循民主立法这一基本原则。所谓民主立法，也就是要实行“开门立法”，让“民主的阳光驱散恣意的阴霾”。现代意义上的立法是一项“阳光下的事业”，“开门立法”是立法民主性和立法公开性的应有之义，是立法充分吸纳民意和表达民意的必由之路，也是
9、立法“谋私”现象的致命克星。为了使立法更好地体现人民的共同意志，就必须充分发扬社会主义民主，切实保障人民群众通过多种有效途径参与地方立法活动。我们应当坚信人民群众不应该是法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者。4、根据立法法的规定，“立法应当广泛听取各方面的意见，听取意见可采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式。”可见，民主立法是立法法对立法活动的基本要求，“闭门造车”或“暗箱操作”是民主立法之大忌。因此，部门立法要始终坚持走群众路线，不断增强立法的民主性、科学性、公开性、创新性，逐步拓宽社会各界参与立法的渠道，逐步建立健全立法听证制度、立法咨询制度、立法论证制度、公开征求意见制度等等。
10、在制定每一部部门法律法规时，为了克服部门立法的弊端，国家法案起草工作可以委托专家起草、跨部门联合起草，改变单纯依靠政府有关职能部门起草法规的做法，在必要时，设立特定法案起草项目，成立中立的专门委员会负责有关研究和起草工作。起草过程中要通过召开座谈会、论证会、听证会等等形式广泛征求社会各方面的意见；对于一些专业性较强的法规草案，要坚持邀请专家学者参与论证研究工作，充分发挥专家学者的作用，广泛听取和吸收专家学者的意见；对于涉及广大公民、法人和其他组织切身利益的重要的法规草案，还应当通过新闻媒介向社会公布，公开征求意见，如郑州市人大常委会在制定郑州市限制养犬条例、郑州市燃气管理条例时，经过常委会第一次审议后，将法规草案在郑州晚报上刊登，公开征求群众意见，收到了良好的效果。5、规定没有经过人大常委会审核的部门法律无效的。就如招考公务员一样，招考单位必须经过上一级组织部门同意才能招人，否则用人单位不能招人，这样做有利于杜绝一些单位非法进人，同时也营造一个公开、公平的竞争环境，有利于选拔优秀的人才。部门法律也可以参照招考公务员的作法，政府的职能部门没有经过人大常委会的同意不能颁布法律，甚至连立法也不能。这样做有利于防止一些政府部门为了本部门的利益，而轻易立法、颁布法律法规；还可以使法律法规更加严肃、权威，更加合理，可操作性更强，从而降低法律法规的执行成本。