1、环卫市场化改革咨询项目 市环卫作业市场化改革简报体制一顺天地宽机制一活源头来市环卫作业市场化改革带来环卫新气象市地处湖北省中部，素有“荆楚门户”之美称，现辖一市（市）、两县（县和县）、两区（区、区）和管理区。目前，市城区城市管理实行的是“两级政府、三级管理（市、区、街）、四级网络（职能部门路长段长门前三包员）管理体制。市设市市容环卫局，副县级事业单位，现有干部职工 600 多人，其中在职正式职工 224 人，退休职工 75 人，非正式职工 300 多人，局机关公务员编制 20 名。现有环卫专用车辆 27 台，其中收运车辆 18 台；城区共有公共垃圾站点 58 座，其中吊装式垃圾转运站 1 座、
2、地坑式垃圾转运站 19 座；垃圾处理场 2 座；日清扫保洁面积 170 多万平方米，日清运垃圾近 500 吨。去年财政拨款 500 多万元，环卫有偿服务收费约 400 万元（生活垃圾处理费约 300 万元，建筑垃圾处置费约 100 万元）。近两年来，我局坚持以人为本，事企分开，管干分离，逐步建立适应市场经济发展需要的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，不断推进环卫市场化运作、产业化发展、企业化经营、法制化管理，努力改善服务质量，提高服务效率，促进环卫可持续发展的指导思想，积极大胆地进行了一些有益的改革探索和尝试实践，取得了较好的成效。因循守旧、固步自封，既当“裁判员”，又当“运动员”，只
3、注重社会效益，而忽视经济效益，不计成本开支，不讲经营效益的“等、靠、要”的环卫运营机制，在城区得以逐渐打破；管干分离、统一领导、竞争有序的环卫市场运行机制，在城区得以初步形成；以依法管理、监督工作质量与目标任务为主要内容的环卫管理质检考核评估体系，在城区得以逐步健全和强化；市容环卫服务向企业化经营、社会化服务、产业化发展迈出可喜步伐；社会效益、环境效益和经济效益逐渐增长：城区市容环境卫生质量、环卫职能管理水平、环卫作业市场化水平逐渐提高；干部职工的主人翁责任感、工作积极性、主动性逐渐增强；群众满意率、领导肯定度以及干部职工的福利待遇逐渐攀升等。真是体制一顺天地宽，机制一活源头来，环卫作业市场化
4、改革为环卫事业带来了勃勃生机。一、主要做法理顺环卫体制，实现管干分离。2003 年以前，我局将清扫保洁、清运等作业与管理、收费统归一个处负责，管干不分离，不利于环卫作业市场化运作，不符合环卫事业发展的新趋势、新要求。同时，这种块块式的粗放型管理，使同一环卫主体，既当“裁判员”，又当“运动员”，使得其管理效能越来越难以满足人们对环境卫生质量的期望值。针对这一新形势，2003 年，我们通过全面调查摸底，群策群力，集思广益定思路，改革内部运行模式，实行管干分离。将原分散于下属各处的清扫保洁、垃圾清运与处置、收费、管理、后勤保障服务等相对集中，分别划归环卫处、清运管理处、环卫处、市容管理处和环卫处承担
5、，同时，积极改进核算方式,对局部开始试行企业核算，从而理顺了管理体制，将原块块式粗放型管理调整为以条条为主的精细型管理，实现了管干分离，并为下一步事企分开、将专业作业队伍推向市场，实行企业化改造打下了基础。引入竞争机制，实现环卫作业市场化。近两年来，我们积极引入竞争机制，努力深化环卫内部改革，逐步将环卫作业推向市场，主要有以下几种类型。一是干部竞争上岗。在组织竞岗前，局里通过广泛征求意见，集中群众智慧，首先确定基层领导干部竞争上岗实施方案，明确竞岗范围、竞岗者条件、实施步骤、竞岗程序以及各职位工作目标（含量化指标）等，然后本着“公开、公平、公正、竞争、择优”的原则，按照公布实施方案、个人申报、
6、资格审查、公开演讲、评委评分、群众测评、党委审定、公示结果的程序，打破处与处之间的界限以及编制的限定，在全局范围内公开竞争上岗、择优录用，从而使基层副职领导一律竞争聘任上岗。领导上岗后，实行任期目标考核制和末尾淘汰制，考核一年两次，考核结果与任用、奖惩挂钩，若达不到任期目标或年底被群众评为最差，则自动淘汰出现任领导岗位。二是道路清扫保洁招标拍卖。自 2003 年起，我们开始将清扫保洁全部面向社会公开招标拍卖。即将清扫保洁任务，全部按市场运作模式划分成若干标段，然后根据其道路面积、难易程度、道路等级等，核定每个标段所需人员和经费（即标底，含人员工资及劳保、工具等费用；对正式工工资而言，仅限于自筹
7、工资和环卫津贴），最后按照公开标底、自愿报名、资格审查、个人投标、集体议标、跟踪考核的程序向社会公开进行发包招标拍卖。在发包的同时，单位向投标人统一发放清扫保洁质量考核办法及安全生产管理制度等，告之双方责权利。投标人中标后，双方签订一年的招标协议书。在随后的实际运行中，具体作业、招聘清扫保洁人员均由中标人自定，单位只负责按照考核办法及安全生产管理制度等进行质量监管和经济奖惩，年底实行末尾淘汰。2004 年招标中，正式工中标率达 35%，比上年刚开始招标时增长了近 15 个百分点。三是收费招标，人员竞争上岗。2003 年我们首次对收费进行招标，人员实行竞争上岗。具体办法就是参照上年度环卫费收缴情
8、况，将全市各缴费单位或门店按区域、应缴费额分别划分成若干个标段，然后在坚持公开、公正、公平的原则下，按照公开标底、个人报名、资格审查、文化考试、个人投标、评委打分、公示结果的程序对收费人员进行招标竞争上岗，择优录用，并签订为期一年的目标管理责任书，年底按标底进行目标考核、奖惩、末尾淘汰。四是环卫车辆作业竞争上岗。就是在认真核定单车作业量、油耗等,确定单车岗位目标任务后，按照个人申报、资格审查、领导小组评定的程序对清运、洒水等作业岗位实行竞争上岗。竞岗前，单位向参加竞争人员对应发放岗位责任书、质量考核办法、安全生产管理制度等，告之双方责权利，竞岗结束后，双方签订为期一年的上岗协议书，随后，单位根
9、据岗位目标任务与质检情况，对司机进行经济奖惩。五是环卫设施保洁招标承包。即对公厕、站点保洁等实行招标承包。对公厕首先根据其地理位置、入厕人流量、水电消耗等确定承包标底（包括职工工资、福利以及小型维修，对正式工而言，基本工资除外），然后按照“招标自愿、公厕自选、风险自担、超支不补、节余归己”的原则，公开向社会竞价招标承包，并签订承包合同。承包后，单位根据质量考核标准进行考核奖惩，年底按合同兑现。对站点保洁，为了利于经济核算及管理，我们按相对集中的 78 个站点设为一个标段的划分原则，将站点保洁首先划分成若干个标段，然后公布其具体工作目标、标底（包括职工工资、福利，对正式工而言，基本工资除外）及考
10、核办法，最后再在全局范围内公开招标。二、主要成效干部精神面貌明显好转。毛泽东同志曾说：“政治路线确定后，干部就是决定的因素。”因此，在一个单位，干部的精神面貌至关重要。干部竞争上岗，引入竞争机制后，是“上”是“下”，均由干部自身素质及能力决定，由群众评判选择，从而使干部的竞争意识和岗位责任意识明显增强，普遍产生了“如履薄冰”的危机感，树立了有“为”才能有“位”的时代观念，形成了积极向上、奋发进取、争创一流的良好风气，领导水平、工作能力和工作业绩普遍提高。单位管理效能大为增强。通过机构调整、管干分离、道路清扫保洁招标拍卖等，逐步下放责权利，使单位从直接组织环卫作业服务的繁杂事务上解脱出来，从作业
11、前台退至幕后，轻装上阵，从而能够专心当好市场经济活动的“裁判员”，为环卫市场活动创造公平、有序的竞争环境；从而能够将主要精力投入到对环卫发展进行战略性研究，编制发展规划，起草、组织实施有关法律法规，科学管理政府投资，并通过法律、经济等手段充分行使其监督、管理与调控职能，加强对市容环境卫生的管理。环卫作业市场化改革的实践证明，自从将作业推向市场后，单位对市容环境卫生的监管力度大大增强，由原来内部单一质量监管向三级质检巡查督办和社会监管转变；监管面不断拓展，由原来只管自身市容环境卫生，扩充到整个城区市容环境卫生，包括单位、庭院的市容环境卫生和非本辖区的小街小巷的市容环境卫生；管理手段不断强化，由原
12、来的单纯强化行政管理向强化法治管理、目标管理、信息管理等综合手段转变；同时，对我市环卫发展的战略性研究也不断加深，制定了一系列的管理措施及规范制度，有效克服了以往管理中“头痛医头、脚痛医脚，管理人员疲于奔命而事倍功半”等突击“短视”行为，使管理越来越规范，效率和水平越来越高。职工工作质量和效率大大提高。由于环卫作业市场化，人力资源得到较好配置，工作潜能得到较好发挥，一方面通过优胜劣汰，竞争上岗，使职工增强了危机意识，工作责任心增强，普遍形成了“今天不努力工作，明天就会努力找工作”的共识；另一方面，通过奖优罚劣，绩效管理，将职工的工资、福利待遇直接与工作质量挂钩，在全局范围内普遍形成了“岗位靠竞
13、争，报酬凭贡献，贡献看效益”的工作氛围；再者，改革使职工得到实惠，工资普遍增长了 20-80 元。基于上述因素，职工的工作积极性、主动性高涨，工作责任心大大增强，从而扭转了以往“干多干少一个样、干好干坏一个样”的局面，工作质量和效率显著提高。如市容环境卫生质量基本上达到晴天与雨天一个样，白天与晚上一个样，检查与不检查一个样，立面与地面一个样，并涌现出了叶先翠、李凤英等优秀城市美容师及中天街等示范样板路；环卫收费也大幅度增长，2003 年全年增收 150 万元，极大地弥补了环卫经费的不足。职工的工资福利待遇不断改善。通过环卫作业市场化竞争，优胜劣汰，奖勤罚懒，从而克服了人浮于事的现象，使职工人人
14、有事干、个个肩上有重担，心往一处想，劲往一处使，危机感、责任感普遍增强，劳动积极性、主动性和劳动效率普遍提高，不仅使收费额度较前两年翻了一番，而且还通过集中清运与修理等合理运作节余了大量经费，使一线临时工工资由每月 200300 元普遍增加到 350 元左右，正式职工工资也得到较大增长，年增长近 1000 元。社会满意率和领导肯定度逐渐上升。这主要表现在市民对我们环境卫生工作越来越满意，投诉越来越少，且投诉主要是反映一些小街小巷、单位庭院的环境卫生问题，主要街道上的投诉几乎为零；假借清运服务不到位等问题而拒交环卫费的情况几乎没有。同时，优质服务，优良的市容环境卫生不仅为服务“兴工富市”吸引了大
15、量外资，赢得了许多外商的青睐，而且也赢得了许多游客及行业同仁的一致好评，领导也越来越满意，特别是对我们将原脏乱差较严重的商业繁华的中天街创建成荆门的样板示范路，产生品牌效应，给予较高评价。三、几点体会解放思想，转变观念，是环卫作业市场化改革成功的前提。思想是行动的先导，要想促进环卫事业健康有序发展，必须解放思想，彻底转变观念，打破落后的思维定势，积极推进环卫作业市场化改革。长期以来，环卫行业一直是沿袭计划经济管理模式，用钱靠拨款，职工吃“皇粮”，只注重社会效益，忽视经济效益，政府财政投入深感不胜负担。经济投入与产出矛盾日益突出，环卫经费捉襟见肘，环卫运行越来越步履艰难。另外，环卫固步自封，体制
16、过于封闭和垄断，环卫市场狭窄，缺乏多元竞争激励等。以上种种因素，越来越制约着环卫事业的发展。尤其是随着城区不断扩大，人口剧增，市容环境卫生的管理层面不断提升，环卫部门管干包揽，既当“裁判员”，又当“运动员”，事务繁重，工作量大，已经越来越难以适应人们对市容环境卫生事业发展的需求。因此，要想改变这种状况，必须首先树立改革的思想，大胆地废除这种封闭落后的运行管理体制，把环卫作业推向市场，管干分离，建立适应新时期环卫事业健康发展需要的、高效的、新型的管理机制，充分调动社会力量共办环卫事业。然而，环卫改革十分艰难，各种思想顾虑重重，阻碍改革的进程。一方面难在落后的思维定势。大多数人认为“马路上扫不出财
17、富，垃圾中倒不出钱财”，“环卫事业是有投入，无产出，纯公益服务，无经济效益的行业。”另一方面难在落后的意识形态。有些干部一怕环卫作业市场化后，财政对环卫的投入减少，影响环卫作业的运作，致使管理弱化，环卫工作质量下降；二怕环卫作业市场化后，专业队伍竞争不过社会非专业队伍，掉了自身饭碗，养老无着落；三怕管理与作业分离后，现有利益受损；四怕环卫作业市场化后，大量现有人员分流困难，退休人员不好安置，引起不稳定，带来自身麻烦。因此轻意不敢下决心越雷池一步，持保守观望态度。而一些职工习惯吃“皇粮”、干“官活”，安于吃“四平八稳”的事业饭，认为“只要不犯事，谁也不能端我的饭碗”，思想守旧，对改革持抵触情绪。
18、为消除干部职工的种种思想障碍，统一对改革的认识，帮助他们释疑解惑，争取他们对改革的理解与支持，变被动改革为主动改革，在改革前，我们多次组织干部、职工召开各层次会议，联系干部职工思想实际，有针对性地开展思想政治教育，宣传改革的目的、意义，要求干部职工切实解放思想，更新观念。通过宣传教育，使干部职工的思想认识有了质的飞跃，观念发生了深刻的变化，参与改革的自觉性和责任心有了明显的增强，普遍实现了观念上的“四个转变”和“四个树立”。一是转变了在计划经济体制下所形成的“等、靠、要”的惰性观念，树立了只有解放思想，才会信息灵、办法多、路子宽的新观念；二是转变了环卫是公益福利型的观念，树立了环卫是公益经营服
19、务型的新观念；三是转变了亏损靠财政，管理靠经验的观念，树立了经营城市，盘活环卫存量资产，搞活机制，科学管理，提高效能的新观念；四是转变了吃“皇粮”端“铁饭碗”过日子的观念，树立了敢于参与竞争、敢于面向市场的新观念，从而为改革成功提供了先决条件。以人为本，惠利于民，是环卫作业市场化改革成功的关键。人是最活跃的因子，是解放生产力和发展生产力的缔造者，因此改革必须坚持以人为本的思想。同时，改革还必须坚持总体受益的原则，在保障国家、集体利益的同时，兼顾绝大多数职工的利益。改革决不能以牺牲职工利益为代价，无论是在改革的具体操作中，还是在落岗职工的善后处理以及改革后的后续管理中，都必须将以人为本的思想贯穿
20、始末，让社会得到优质服务、优质环境，让绝大多数职工得到实惠，这样环卫作业市场化改革才会成功。在实际工作中，我们始终坚持以人为本，惠利于民。比如，在改革中，确定改革方案时，坚持民主决策，广泛征求群众意见和建议，认真采纳职工的合理化建议，充分尊重职工的参政权利；组织干部竞争上岗时，严格保证竞争方式的公开性、竞争程序的规范性、群众参与的广泛性和操作过程的严密性，坚持公开、公平、公正、群众公认原则，该保密的保密，该公开的公开，既让每一位竞争者自始至终都在同一“起跑线”上公平角逐，又给广大群众一个平等的参与权和民主监督权；组织道路招投标时，采取保底招标，不搞竞价招标，以确保绝大多数职工工资略有上涨。在管
21、理上，努力从方便自身作业与管理向方便市民与一线职工方向转变，不断改进工作。如为减少垃圾乱倒，保持环境卫生，一天两至三遍上门摇铃收集门店零星垃圾，并对城中心区加收夜间垃圾至 12 点；为提高清运质量，对单位庭院垃圾清运实行“一卡一票”监督承诺服务制，对公共站点垃圾清运实行挂牌优质服务；为有效整治城市“牛皮癣”，给市民和发布信息者一个规范的信息交流平台，不惜投资 10万元设置便民服务信息栏；为减轻一线职工劳动负荷，积极改造垃圾站点，新建了一批地坑式垃圾转运站；为解决一线职工存放工具、休息问题，利用建垃圾站点的机会，新建了一批环卫职工休息室等。精心组织、强化监管，是环卫作业市场化改革成功的保证。改革
22、是一场革命，必然会触及到广大职工的切身利益，让职工利益重新分配，因此会遇到一些新情况、新问题，这就需要我们以高度的政治责任心和历史使命感来精心组织。同时改革是一场深刻的管理革命，后续管理跟不上，则改革就会成“泡影”。因此，精心组织，强化监管，是环卫作业市场化改革成功的保证。在实际工作中，为确保改革不出问题，我们对每一个环节都认真对待，周密安排部署，精心组织实施。在改革前，一方面，加强思想教育，搞好宣传发动。先后 5 次组织力量深入基层调研、10 余次召开各层次会议，广泛宣传改革的目的、意义，积极解答群众疑难问题，统一方案的制定者、执行者与被执行者的思想，消除他们的思想顾虑，鼓励他们以积极的心态
23、参与改革、参与竞争、迎接挑战，从而稳定干部职工队伍思想，将他们支持改革、参与竞争的积极性充分调动起来，为改革一路亮绿灯打下坚实的群众基础。另一方面，认真制定实施方案，为改革做好前期准备工作。为起草方案，改革专班坚持走群众路线和民主集中制原则，多方学习借鉴兄弟单位先进经验，广泛深入一线调查走访、多次召开座谈会、专题讨论会、意见征询会，认真倾听、征求群众的意见和建议，并对实施方案进行反复讨论研究，几易其稿，为改革一路亮绿灯提供了可行的操作保证。在改革中，每一项改革的每一个环节，都精心准备，周密安排，做到整个过程既紧张、忙碌，又规范、有序。比如，在各项改革操作实施时，严格按有关政策、方案办事，不搞临
24、时动议，不搞中途变更，更不搞个人说了算，极力避免随意性和人为因素，做到严谨细致，有计划、有步骤、有纪律。又比如，在核算各标段的招标经费时，认真仔细对待，充分综合经济、社会等因素考虑，既从提高效率出发，又从提高职工参与改革的积极性、给承包人留有合理的盈利空间来考虑，尽量做到准确、合理。在改革后，坚持有情操作，做过细的思想工作。局领导与落岗人员逐个个别谈话，告之未上岗的主要原因，帮助他们及时调整心态，疏通思想，增强对改革的心理承受能力，树立再上岗的信心，使职工思想不留阴影，有震动，但无震荡，从而化解矛盾，消除不稳定因素，给改革不留后遗症。同时，加强监管，也是改革成功的重要一环。在强化监管上，一是领
25、导带动。各级领导既当指挥员，又当战斗员；既带头，又示范。如主要领导每天坚持利用早、中、晚空档时间上路巡查市容环境卫生质量，其它领导每天轮流上路巡查市容环境卫生质量。二是实行目标管理驱动。就是对工作质量、经济指标等工作内容实行目标管理与考核，集责任、权利、义务和考核奖惩于一体，此举不仅起到了奖勤罚懒的有效作用，而且还在全局范围内形成了爱岗敬业、开拓进取的新局面。三是规范制度管理。人管人，越管问题越多；制度管人，越管越公平、公正。近两年，我们相继制定了市城区道路清扫保洁质量考核办法、市城区道路冲洒水质量考核办法、市城区垃圾收集运输质量考核办法、市城区公共厕所保洁质量考核办法、市城区果皮箱保洁管理责
26、任制、市门前三包员考核管理办法等，并坚持利用这些制度规范地对市容环境卫生质量进行严格监管，实行三级质检巡查督办制。即局机关领导和机关工作人员实行一级空档时段巡查督办，局属各单位处长、分管处长实行二级全天候巡查督办，具有市容市貌、环境卫生、门前三包管理职能的单位执法管理人员实行三级全天候巡查督办。督办情况一月一汇总考评，按合同进行奖惩，年底严格执行末尾淘汰。四是发动社会力量共管。分别在荆门日报、环卫公共设施以及政府公共信息网、荆门文明网上公布市容环卫投诉电话，请市民随时随地监督，从而使环卫作业质量以及城区整体市容环境卫生质量得到保障。总之，环卫通过作业市场化改革，使职工的思想盘活了，个人收入增加了，工作效率和质量得到提高，市民满意率和领导肯定度逐年上升。但目前仍然存在着一些问题，如总经费仍很紧张，参与市场竞争的基础还不强，政府某些部门对环卫改革的观点还不一致等。在今后的工作中，我们一定在省厅的正确领导下，积极吸取兄弟单位的先进经验，按照企业化经营、社会化服务、产业化发展方向，进一步加快环卫改革步伐，为我市人民创造一个更加干净、整洁、优美的城市环境，为我省的城市市容环境卫生事业做出更大的贡献！