1、良法彰显国际金融中心“法治软实力”解冬今年 4 月 10 日，上海市地方金融监督管理条例（以下简称条例）经上海市第十五届人大常委会第二十次会议表决通过，并将于 7 月 1 日正式实施。至此，上海人大地方性法规中“发展+监管”的法律制度并驾齐驱，上海市推进国际金融中心建设条例与上海市地方金融监督管理条例作为法治“双翼”，在 2020 年上海基本建成国际金融中心的历史时期，意义重大。回顾立法进程：凝聚共识、聚集众智、兼收并蓄2018 年，市地方金融监督管理局组织开展地方金融立法课题研究，形成建议草案;同年 12 月，市人大常委会主任会议将条例列入 2019 年立法计划预备项目。2019 年 9月，
2、市人大常委会党组第二十六次会议研究，第二十九次主任会议决定将条例由 2019年立法计划预备项目转为正式项目;同年 12 月，市第十五届人大常委会第十六次会议一审条例。今年 3 月，市第十五届人大常委会第十八次会议二审条例;4 月条例表决通过。如果从 2018 年 9 月 21 日条例列入上海市十五届人大常委会立法规划（2018-2022 年）中第三类“条件尚不完全具备、需要继续研究论证”的立法项目开始起算，至 2020 年 4 月 10 日条例表决通过，整个立法周期历时 568 天。整个立法过程中，在市委、市人大常委会、市政府主要领导的直接关心下，本市成立了由市委常委、副市长吴清与市人大常委会
3、副主任肖贵玉担任双组长的立法工作领导小组。市地方金融监管局、市司法局、市人大财经委及常委会法工委等组成联合起草组，赴浙江、天津、四川等地开展立法调研，发放书面征询函 5 次、召开专题座谈会 34 次，广泛听取一行两局、重点委办局、公检法、各区、行业协会、头部企业以及法律、金融等专家意见，累计修订 45 稿。考虑到中央与地方金融立法权限划分的特殊性，立法工作领导小组先后向全国人大财经委及常委会法工委、中国人民银行条法司、司法部立法二局和国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制征求意见，努力在不碰“高压线”的前提下积极开展立法探索。目前国家虽未出台地方金融监管领域的统一立法，但近年山东、河北、四
4、川、天津等兄弟省市已相继出台了地方金融监管的地方性法规。应该说，本次立法有他山之石。但是，考虑到 2017 年第五次全国金融工作会议赋予地方监管职责的 11 类地方金融组织，存在“不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢性小、地域差异性较大”的特点，由此本市亟需的制度供给与外省市存在明显的异同点。因此，我们在立法过程中更加关注上海国际金融中心发展创新、地方金融监管执法实践中的“地方性知识”，力求反映本市特色。立足善治善为：恪守法治底线 提高监管能力古人云：“纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”法律的生命力在于执行。条例是本市地方金融监管领域的专门立法，是地方政府在坚持金融管理主要是中央事权的
5、前提下，落实地方监管责任和属地风险处置责任的重要立法成果。我局作为地方金融组织的行业主管部门，作为法定的监管执法机构，下阶段将重点做好条例贯彻实施工作。加大地方金融监管领域“四梁八柱”配套制度保障。按照条例有关规定，地方金融组织并非指单一行业、单一组织、单一机构，它包括了小额贷款公司等七类行业以及法律、行政法规和国务院授权地方人民政府监督管理的具有金融属性的其他组织。条例充分考虑了地方金融组织各行业发展不平衡、差异性较大等特点，从监管共性出发完善了地方金融组织行为规范，为行业健康发展提供了制度保障。市地方金融监督管理局将全面推进各行业现行监管制度的系统梳理与完善清理工作，加快做好配套监管细则的
6、立改废释，强化各项配套措施的衔接与落地，确保条例出台后的“内规”与“外法”无缝衔接。切實履行法定监管职责，依法开展监管工作。国家层面出台的地方金融组织监管制度法律位阶不高，除了融资担保行业的行政法规外，其他行业以部门规章或部门规范性文件为主。条例的出台有效填补了地方金融监管执法措施不足、法律责任设定薄弱等制度空白点。市地方金融监督管理局将通过发展监管科技、补齐监管短板，依法开展监管评级和分类监管工作，重点落实好地方金融监督管理信息平台的建设、运营及维护工作，强化市区两级金融管理部门监管标准的一致性，实现监管的及时性和穿透性。打造作风过硬、业务精通的地方金融监管队伍。市地方金融监督管理局自 20
7、18 年 11月组建以来，工作职能从以协调服务为主转向监管与协调服务并重。条例规范了地方金融管理部门日常监督检查行为，明确了非行政处罚性的监管措施，对行政强制措施、信用管理严格了程序限定。市地方金融监督管理局正在积极会同有关方面编写学习参考资料，有计划、分层次组织好市区两级金融管理部门、行业协会、企业等开展条例宣讲，落实普法宣传，营造良好的法治氛围。特别是筹建行政处罚委员会，加强监管执法人员专业培训，推动运用法治思维和法治方式提高地方金融监管水平，提高立法的可操作性和执法的有效性。展望国际金融中心：金融治理法治化 回应时代需求上海国际金融中心建设是一项重大的国家战略，是党中央、国务院交给上海的
8、历史重任。经过多年的不懈努力和持续发展，上海已经形成了较为完善的金融中心框架体系，具备了较为齐备的金融中心基本功能，金融开放程度大幅提高，全球资源配置能力显著提升，金融发展环境持续优化。今年 3 月，英国智库 Z/Yen 集团发布第 27 期全球金融中心指数（GFCI27），上海首次晋级全球第四位，连续四次位列全球五大国际金融中心行列，日益受到全球经济金融界的广泛认可。当前，上海基本建成国际金融中心正处于决胜冲刺阶段，我们将牢牢抓住金融业新一轮扩大开放和全面实施中央交给上海三项新的重大任务的历史机遇，推动国际金融中心建设取得新成效、新突破。在建设更具辐射力、影响力的国际金融中心过程中，将“三大
9、任务”打造成为上海金融发展新动力源，深化科创板注册制改革，加快资本市场与科技资源的融合，深化自贸试验区临港新片区金融改革创新，推进长三角金融一体化。在建设更具活力、创造力的国际金融中心过程中，打造全球资产管理中心，建设国际保险中心，完善金融市场基础设施，推进全球人民币资产定价与支付清算中心建设，探索金融科技创新，加快建设金融科技中心。在建设更具包容性、普惠性的国际金融中心过程中，加大对战略新兴产业的金融支持，推进“浦江之光”行动，深化大数据普惠金融应用，精准服务乡村振兴等重点领域和薄弱环节等社会民生相关的金融需求，推动供给侧结构性改革和经济高质量发展。在建设更具安全性、稳定性的国际金融中心过程
10、中，建立健全金融监管协调机制，完善金融风险防控体系，加强金融科技在监管领域的应用，牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。前不久，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局、上海市人民政府联合发布的关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见明确，“上海要加快推进金融法治建设，加大对违法金融活动的惩罚力度，进一步深化放管服改革，创造优质的金融营商环境。”条例作为本市地方金融监管工作的“基本法”，对地方金融治理作出了富有弹性的制度安排，对地方政府配合中央金融监管部门继续建立健全“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架作出了有益的探索。特别是从“实质重于形式”的实务角度，创设性地提出了“国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制+上海市金融工作议事协调机制”的“双机制”运转模式，确保了地方区域性法治的时代适应性，对后 2020 时期上海国际金融中心建设的金融治理和金融法治在应用范式上进行了积极探索。作者系上海市地方金融监督管理局（上海市金融工作局）局长