1、推进地方金融监管法治化李发图编者按：4 月 10 日，市十五届人大常委会第十八次会议表决通过上海市地方金融监督管理条例，本刊特邀请了几位作者从不同角度对该条例进行了解读。法治，是最好的营商环境;法治，是形塑最佳的金融生态。2020 年是上海国际金融中心建设的决胜之年，市十五届人大常委会第十八次会议表决通过上海市地方金融监督管理条例（以下简称条例），作出了一系列既符合中央要求、又体现上海特色的制度设计，继上海市推进国际金融中心建设条例之后，为上海基本建成国际金融中心提供又一重要法治保障，为上海金融法治建设增添又一抹亮色。诠释“地方金融监管”的丰富内涵“地方金融监管”，是条例名称的主题词，体现了条
2、例规范的主要内容。按照中央要求，小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等由地方实施监管。这些机构被统称为“地方金融组织”，他们开展的业务活动则被称为“地方金融业务（活动）”或者简称为“地方金融”。相应地，地方政府的金融部门对这些机构开展的一系列監管活动，则被称作“地方金融监管”。我市的地方金融组织面广量大，然而相关监管规则却不甚明晰。市地方金融监管局面临监管依据、监管权限、监管力量等多重掣肘，更亟需地方立法予以支撑。监管双方对地方金融监管法治化的需求耦合，构成了出
3、台本条例的现实背景。条例的制定过程也是对“地方金融监管”内涵认识不断深化、边界不断廓清的过程。条例所调整的“地方金融监管”，不但保留了“对地方金融组织开展监管”的内容，并且全面压实地方政府及其部门承担属地监管和金融风险防范处置责任，更多还原了“地方政府在金融领域履行监管职责”的本义，完整地诠释了“地方金融监管”的丰富内涵。构建行之有效的监管工作体制机制条例在本市实践的基础上，构建了对接国家金融监管、推动长三角合作监管、统筹市区两级监管的三项工作机制，以求纲举目张之效。其一，规定市政府在国家金融委的指导和监督下，建立金融工作议事协调机制，落实地方金融监管职责，统筹本市金融改革发展、金融风险防范等
4、重大事项。在条例审议过程中，国务院金融委办公室地方协调机制（上海）正式运行，条例明确要求本市金融工作议事协调机制应当加强与该机制在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。特别是，在发生重大风险事件、影响区域金融稳定或者社会秩序的情形下，发挥两个机制的作用，推动包括中央在沪金融监管机构在内的相关部门依法做好风险防范和处置工作。其二，推进完善长三角金融监管合作机制。通过这一机制，与长三角其他省市协作开展金融风险监测预警和监管执法联动，共同推动金融服务长三角高质量一体化发展。其三，建立健全区级地方金融监管机制，强化区政府对本区地方金融工作组织领导，下沉地方金融监管触角，严防区域性金
5、融风险发生和蔓延。丰富金融科技、监管科技的应用场景推进上海国际金融中心建设和科技创新中心联动建设，金融科技的迭代发展和全面应用势在必行。条例对此保持了必要的关注，要求协同中央金融监管部门推广金融科技应用试点，推进技术创新与金融创新融合发展。金融创新的极速发展蕴含着剧烈的道德风险。倘若失去监管创新，那么金融产品创新、业务创新就会像脱缰的野马恣意践踏社会公众的利益。监管科技之于金融科技同样如是。条例明确赋责市金融监管部门建设运营地方金融监督管理信息平台，要求其将现代信息技术运用于监管平台，通过监管平台开展监管信息归集、行业统计和风险监测预警，实现与有关部门监管信息的互联共享，定期分析研判金融风险状
6、况，提出风险预警和处置建议。可以预见，以监管平台为核心的监管科技将成为我市地方金融监管的重要驱动，金融科技与监管科技将在互动博弈中获得更大发展。提炼地方金融组织的共性监管规则“7+4”类地方金融组织的经营方式、运作模式、规模体量、风险因素等大相径庭，条例立足于提取最大公约数，确立普遍适用于各类主体的十方面共性规则。其一，推进透明准入，要求市金融监管部门将设立地方金融组织的条件、程序、申请材料目录和申请书示范文本等全面公布。其二，完善备案规则，将地方金融组织设立分支机构，变更名称、住所、注册资本、控股股东或者主要股东、法定代表人、董监高等纳入备案管理。其三，引导地方金融组织加强企业治理和内控建设
7、，建立健全并严格遵守包括风险管理、资产质量、关联交易等在内的业务规则。其四，建立贯穿事前事中事后的争议预防与处理机制，要求地方金融组织事前如实、充分揭示金融产品或者服务的风险，事中依法保障金融消费者和投资者的财产权、知情权和自主选择权等合法权益，事后及时处理相关争议。其五，明确地方金融组织董监高责任，董监高作为“内部人”，自当对公司负责、对股东负责，条例还要求其遵守一系列外部监管要求，将监管力量直接施加于董监高的履职过程，旨在通过董监高恪尽职守、勤勉尽责，有效防范和控制风险发生。其六，规定地方金融组织的信息报告义务，对监管部门负有及时、准确、完整的信息报告义务，监管部门依据真实信息开展行业发展
8、分析和金融风险监测。其七，确立地方金融组织重大风险事件 24 小时内报告制度。其八，关注利益相关群体，保障地方金融组织有序的主体退出和市场退出。其九，倡导建立地方金融组织控股股东或者实际控制人承担剩余风险责任的制度安排。其十，划定地方金融组织行为边界，督促地方金融组织严守风险底线。依法审慎建立地方金融监管工具箱要实现“以监管促行业规范、以监管防金融风险、以监管优营商环境”的宏愿，地方金融监管不可无牙。在硬币的另一面，让地方金融监管权始终在法治轨道上运行，则更有利于稳定市场预期、助推长期发展。条例坚持依法立法，以“必要、可行”为遵循，审慎建立地方金融监管工具箱。一是在条例构建的监管框架下，赋权市
9、金融监管部门制定和实施差异化、精准化的监管细则和监管标准。二是明示监督检查包括现场检查和非现场监管。条例赋予市金融监管部门对经营活动场所、数据系统的检查权，对包括地方金融组织控股股东、实际控制人、法定代表人、董监高等在内的询问权，以及必要的强制权;同时，严格规范监管执法程序和监管执法行为。三是规范监管措施的种类和适用条件。条例遵循金融监管原理设定监管谈话、责令公开说明、责令定期报告等监管措施并严格限定适用情形。四是将信用治理的理念嫁接于地方金融监管，一方面，扬信用监管之长，要求建立运行信用档案制度、严重失信主体名单制度和联合惩戒制度，另一方面，防范“信用万能论”，严格控制“严重失信主体”的列入
10、对象和惩戒措施。五是建立监管评级制度。监管评级制度处于金融监管和信用监管的交汇点，条例建立通过适度公开的评级机制，助力监管部门开展靶向监管，促进监管对象守法自律，提高合规程度和风控能力。推动形成金融风险防范与处置的整体合力“强监管、防风险、促发展”是辩证统一的有机整体。打好金融风险防范化解攻坚战，离不开央地联动、部门协同，对此，条例设专章“风险防范与处置”予以因应。其一，针对相关行业“泛金融化”倾向带来的隐蔽性金融风险点面俱增，条例重申金融机构、地方金融组织以外的企业不得从事或者变相从事法定金融业务活动。其二，规定地方金融组织对经营活动风险事件承担主体责任，发生风险事件时应当立即采取相应措施并
11、及时报告。市金融监管部门可以联合有关部门对存在重大风险隐患的地方金融组织依法进行风险处置。其三，对于社会各界普遍关注的“非法集资风险防范处置”，条例要求市、区政府制定应急处置预案，组织、协调、督促相关部门做好对非法集资活动的监测预警、性质认定、案件处置等工作，维护社会稳定。其四，牢牢把握“以机制促落实”的要求，界定中央金融监管部门在沪派出机构和地方金融管理部门在各自领域承担非法金融机构和非法地方金融组织、非法金融业務活动的风险识别和预警职责。其五，将本市各部门在应对影响区域金融稳定和社会秩序重大风险事件中的经验做法加以固化，明晰公安、市场监管、网信、通管等相关部门以及司法机关的工作责任，推动把体制机制和法规制度的优势更好地转化为打好金融风险防范化解攻坚战的治理效能。（作者单位：市人大常委会法工委立法二处）