1、对内阁、军机处和皇权关系的再认识一、清初内阁性质二、军机处对权力分配产生的影响三、清朝皇权加强的三个途径长期以来,清史学界存在着两个十分明显的倾向,一是将清初(乃至明朝)内阁和专制皇权对立起来,认为雍正设立军机处的主要目的是通过削弱内阁(或议政王大臣会议)权力,以强化皇帝权威;二是将军机处和专制皇权等同起来,认为军机处设立以后,皇权得到了空前加强,皇帝的独裁统治因而得以长期维持。然而,从清朝政治运行的实际情况看,上述观点却颇值得商榷。本文将对此进行比较全面的讨论,主要围绕三个方面展开:第一,清初内阁的性质;第二,军机处在清朝权力分配中的真正作用;第三,清朝皇权强化的动因以及实现强化的途径。让我
2、们首先从清初内阁谈起,因为这是准确认识清朝中央权力体制(尤其是军机处性质)的重要前提。明清内阁权力的变迁：洪武年间“殿阁大学士只备顾问” ,皇帝“自操威柄,学士鲜所参决”仁、宣二朝内阁权力虽然有所加重,但“以尚书任天下事”的基本格局并未改变,大学士“职居内阁,官必以尚书为尊”（第145页）明中叶以后随着夏言、严嵩的掌权用事,内阁权力大幅度增加,但“大学士委寄虽隆,而终明世秩止正五品,故其官仍以尚书为重,其署衔必曰某部尚书兼某殿阁大学士”。更重要的是,晚明个别内阁首辅所拥有的超常权力并不独立或合法存在,在很大程度上它只是皇权腐败以及宦官势力恶性膨胀的产物。像严嵩,因“结诸阉人” ,方得长期秉政,
3、即张居正也需讨好太监冯保,方能执掌国柄,史称“居正固有才,其所以得委任,专国柄者,由保为之左右也”。最为严重的是,随着宦官势力的扩张,内阁逐渐成为权阉把持朝政的工具,本属内阁的票拟权竟被宦官操纵,即“批答,宰相事也,前明中叶,司礼太监实主之。”（第146页）清初和明朝内阁比起来,清初内阁的权力更加微不足道。崇德元年(公元1636年),皇太极改文馆为内三院:“一名内国史院,职掌记注皇上起居、诏令,收藏御制文字,凡皇上用兵、行政事宜,编纂史书,撰拟郊天告庙祝文及升殿宣读庆贺表文,纂修历代祖宗实录,撰拟矿志文,编纂一切机密文移及各官章奏;掌记官员升降文册,撰拟功臣母妻诰命印文,追赠诸贝勒册文,凡六部
4、所办事宜,可入史册者,选择记载,一应邻国远方往来书札俱编为史册。内秘书院,职掌撰与外国往来书札,掌录各衙门奏疏及辩冤词状,皇上敕谕文武各官敕书并告祭文庙,谕祭文武各官文。内宏文院,职掌注释历代行事善恶,进讲御前,侍讲皇子,并教诸亲王,颁行制度。”从上述职掌可以看出,内三院实际上只是皇帝的机要秘书班子兼顾问集团,并不具有政府的职能,当时也没有建立起类似明朝内阁那样的票拟制度（大学士）不能加入真正享有决策权的议政王大臣会议,更不能处理臣工奏议,在入关以前,内三院并不具有较高政治地位。（第146页）顺治初年此之后,任职内院的大学士们开始承担一些票拟事务,内三院从而具有了部分政府职能,这在客观上加速了
5、清廷从统治东北一隅的地方政权到治理全国的中央政府的转变。然而,当时内三院所票拟的大多是无关痛痒的“官民奏闻之事” ,对朝廷“用人行政”却无发言权,这就不能不使部分推崇明制的汉族大学士感到失望。（第146页）顺治十五年清廷又改内三院为内阁,使其成为名副其实的政府机构。然而,即使如此,清初内阁仍然不能和明朝,尤其是晚明内阁相提并论,它始终受到皇帝和保守满洲贵族的严密监督和控制,下面两个现象尤其值得重视:一是内阁票拟权力受到严格限制。票拟是内阁权力之所在,票拟范围的大小反映了内阁在朝廷地位的高低。清初内阁从一开始,其票拟权就颇为有限。先是言官本章“是与不是必须封进听旨定夺” ,阁臣不得过问。不久,多
6、尔衮又以“陈奏本章,照故明例,殊觉迟误”为借口,规定: “今后部院一切疏章,可即速奏候旨遵行” ,所谓“速奏” ,就是“径诣宫门陈奏” ,而不是先送到内三院票拟,这就剥夺了内院对大批部本的预知权,部分恢复了关外奏议不经票拟的传统二是大学士的票拟直接听命于皇帝。清初的票拟和明朝不同,不是阁臣根据自己对问题的理解提出处理意见供皇帝采纳,而是揣摩皇帝的旨意起草谕旨,不可丝毫专擅。当时,大量题本由皇帝首先阅看,然后,再由内阁根据皇帝旨意拟旨,最后获皇帝认可后下达执行。（第147页）康熙时期降及康熙亲政以后,重新将内三院改为内阁,内阁负责处理日常政务的职能进一步明确下来,随之而来,内阁权力有所加强,因而
7、出现了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影响的大学士内阁的所谓票拟和顺治时一样,在很大程度上仍是承旨书谕和明初内阁一样,清初内阁的出现也可以说是皇权获得加强的产物。（第148页）军机处产生的原因：降及雍正初年,迫于严重的帝位合法性危机,雍正采取断然措施,以严猛为政的方式将专制皇权推向登峰造极。到雍正五六年间,雍正帝位已经非常巩固(即“人心共知儆惕矣” ,“众人悛改之象与朕期望之意相符”),这时,许多能保证皇帝独裁统治的制度和措施(如奏折制的广泛推行、厉禁朋党、任用亲信参与决策等)早已付诸实施,对君臣权力分配,迟到的军机处已经不可能提出实质性的新内容,因此,军机处的产生,不是因为皇权受到威胁,也
8、不是为了进一步强化皇权,而是对康熙以来,尤其是在雍正初年形成的皇帝独裁体制的制度化和规范化和约。（第149页）军机处的负面影响：由于任何制度、机构、历史事件的社会影响都是复杂多样的,在任何情况下,历史演变的真实效果与当事者的主观动机都会存在或大或小的差异,有时甚至朝相反方向发展,因此,对军机处这样一个存在了近两百年之久的政治机构,治史者不应仅仅依据时人对其创设初期运行情况的初步印象(特别是赵翼、王昶等人的部分记录),而简单地得出全局性的历史结论。（第149页）影响一：限制皇帝选用亲信的范围首先,在用人上(其实质是授予或分配政治权力,这是实现政治控制的关键),在军机处设立以前,皇帝挑选亲信顾问应
9、对,参与决策是非制度化的,选谁不选谁,没有任何条件限制,没有成文的标准和硬性的规定,一切但凭皇帝之好恶军机处出现以后,这一传统被改变了。尽管军机处原则上用人“唯用亲信,不问出身” ,但既然作为一个正规的决策和协理机构出现,它就必然逐渐形成一套成文或不成文的规章制度,这就或多或少地限制了皇帝的用人权。比较典型的如:在军机处出现以后,入直军机,参与机密重务的大臣资格,在官品上有了明确规定,这就是必须在三品以上,军机章京则只能从四品京堂以下的官员中选择嘉庆四年(公元1799年)以前,军机章京均由军机大臣负责挑补,皇帝并不过问,因军机处的“领班” ,即所谓的“首席”、“首揆”或“首枢”必须由内阁大学士
10、担任,故内阁中书得以长期垄断军机章京的职务。就是职位最为重要的军机大臣,皇帝在选用上也不能随心所欲,而必须顾及社会舆论、臣工态度等多方面的因素。（第149页）影响二：入直军机处的大学士对朝廷决策影响力有所扩大，这就有可能给专制皇权制造出新的异己力量。由于入直军机处的大学士不是受皇帝特殊信重者,就是位望甚隆的老臣,他们既处理内阁事务,掌管票拟,又参与机密,协理军国重务,其权力与地位和顺康时期的大学士相比,自然不可同日而语,故清史稿感叹说:“任军机者,自亲王外,其领袖者必大学士,唐、元三公尚不及也。”在这种情况下,专制皇帝如果失于懈惰,或用人不当,就极有可能出现臣权侵犯皇权的情况。事实上,在军机处
11、创设以后,“宰辅”植党揽权现象从未断绝:军机处设立不久,就出现鄂尔泰和张廷玉之间的党争,降至乾隆中期,又有于敏中窃权用事之事,“士大夫之浮薄者,纷纷趋其门下,权势赫弈,灸手可热” ,于从中扶植亲信,“所援引或数年至卿贰” ,因首辅招摇纳贿,结党营私,朝廷政风渐趋败坏,故不少人将金坛秉政视为“君子小人消长之渐” ,“国家治乱之分”降及嘉道以后,清廷国事日蹙,皇帝才智愈衰,大学士兼军机者权力更重,尤其是道光时期,大学士穆彰阿兼军机大臣,“固宠窃权” ,“倾排异己” ,“门生故吏遍于天下,知名之士多被援引,一时号曰穆党。”（第150页）军机处和专制皇权并非同一概念,军机大臣的权力和皇权之间存在着本质
12、的差异,对此,学者不可轻加等同。事实上,对军机处可能给皇权造成的危害,一些比较敏感的皇帝已有觉察,像嘉庆帝有鉴和珅专权的教训,在亲政之初就断然拒绝了臣僚“重军机大臣责成,以肃纶言”的请求,认为若凡事“必专责之军机大臣,则其权过重” ,与清朝“乾纲独断”的家法不符,强调军机大臣不过“承旨书谕”而已,皇帝并非“将臣工翊赞之职尽责之此数人也”,力图对军机处的权力作出新的限制。（第150页）影响三：后期机密性降低从有关政纪规范的执行情况看,高度的机密性是军机处最重要的特色之一。这对皇帝有效地行使自己的独裁权力极为重要(雍正创设军机处就是“以内阁在太和门外,曝直者多,虑漏泄事机,始设军需房于隆宗门内”)
13、。然而,“法久自必弊生” (乾隆语),到乾隆中期以后,这一制度开始遭到破坏。像和糰当朝时,竟不顾清朝奏折直达皇帝,臣僚不得与闻之成例,“在军机时,虑人举发,凡有奏折,令具副本,关会军机处” ,从而严重侵害了皇帝对政务的独裁权。军机处办公地点也逐渐改变了以前严密整肃情形,变得喧闹嘈杂起来,尽管清廷对此屡加整顿,但仍无根本好转,五年(公元1800年),嘉庆皇帝曾感叹说: “军机处为办理枢务承写密旨之地,首以严密为要,军机大臣传述朕旨,令章京缮写均不应稍有泄漏。自去年正月以后,军机处颇觉整饬严肃,闲杂人等亦觉稀少。近日又觉废弛,军机处阶台上下,窗外廊边,拥挤多人,借回事画稿为名,探听消息。折稿未达于
14、宫廷,新闻早传于街市,广为谈说,信口批评,实非政体。” 遍传都下,士气愤涌,联轨察院前里许,至四月八日投递,则察院以既已用宝,无法挽回,却不收。（第150页）军机处与内阁的关系：军机处的创设,对方便皇帝行使独裁权力,提高清朝中央决策和行政效率确实具有非常重要的意义,这是它自产生以后即备受亲睐,并得以长期存在最重要的原因。在军机处产生以后,清朝决策机构更加明朗化,内阁行政职能更加明确,在为政方式上,朝廷对日常政务与机密重务的处理有了原则区别,即所谓“本章归内阁,机务及用兵皆军机大臣承旨” ,这可以说是军机处对清朝行政体制的一大完善军机处和内阁在权力分配上并不对立,它的出现并不影响内阁作为中央政府
15、处理日常政务的职能,内阁仍一如既往地承担着大量繁复冗杂的行政事务(在军机处设立以后,需要票拟的题本一度大量增加),而这是军机处所不能也无法取代的。乾隆时入阁协办批本的程晋芳曾感慨说: “旁观者谓密勿重务咸由军机,内阁秉成例而行,如邮传耳。乌知国家大政内自九卿以下,外而督抚藩臬,凡诸兵农礼乐刑赏之事,胥由是出纳焉,可不谓至重欤?”据此,人们是很难得出军机处创设以后内阁成为“闲曹”、“冗员”这一传统结论的。（第151页）清朝皇权加强的三个途径：途径一：清朝政权独有的民族传统。清朝政权是满汉官僚的联合统治,但这种联合并不否认满洲贵族和官僚在政权中的主导地位,尤其不否认满族特殊历史传统对这一政权的深刻
16、影响。确实,入关以前,清朝的不少制度设施是不利于皇权加强的(如诸王共议国政等),但植根于满族社会中一些基本价值观却为以后专制皇权的形成与强化提供了最原始的社会土壤,其中,比较重要的就是满族重视主奴差别,严格尊卑贵贱,强调笃诚事上的传统,这在实际政治生活中极易转化为忠君敬上的政治教义,并和中原地区传统的儒家纲常伦理巧妙地结合起来,成为推动皇权强化的文化基础。正因为如此,清朝诸帝无不强调满洲官僚要“毋忘根本,学彼伪习” ,“伪习”指的不是儒家文化,而是存在于汉人中的所谓虚伪浮华、沽名钓誉、结党揽权等恶劣品性,这对维护专制皇权,保障官僚政治正常运行极为不利。（第151页）途径二：清朝系统的专制主义政
17、治理论。在政治斗争中,理论的论证确实不能代替权力的论证,但是,缺乏理论支持的权力,无论如何都是难以长期维持的。清初历史有一个重要特点,那就是入关不久,清朝统治者就根据现实政治的需要,提出了一整套极为系统的专制主义政治理论,为君主独裁政体的形成奠定了坚实的理论基础,其代表人物是对清朝贡献巨大,“虽曰守成,实同开创”的康熙皇帝,以及其继承人、后来的雍正皇帝。清朝专制理论大致包括两个方面的内容:对皇帝,要求其“乾纲独断” ,将一切主要政治权力集中在自己手中,并通过兢兢业业的勤政,使这种专权成为传统,即“天下大权当统于一” ,绝不允许臣僚在权力分配上有任何僭越行为。以用人之权为例,康熙对其极为重视,反
18、复强调“用人之权,关系最为重大” ,故臣僚不得专擅,就是亲信大臣,有敢于“援引私人”者,康熙也严加斥惩,绝不宽恕对大小臣工,则要求其安分守己,敬慎事上,康熙说:“部院堂官,惟勤慎者能守分,不致生事,其专权好胜之徒,特欲借公事以遂其私意耳,于国家何裨?”与皇帝“一德同心”是人臣事君的本份,为此,雍正还提出了影响颇大的“公诚论” ,强调“诚”就是在思想上与皇帝保持绝对的一致,“公”则是“诚”在具体政务中的实际体现,他说:“凡为臣子,惟勉一诚公,与君上一德同心为要” ,而所谓“一德同心” ,就是“是是非非惟朕是从” ,安于臣子的地位,老老实实做皇帝的奴才,从而达到有利于君主独裁的政治目的。由康熙和雍
19、正阐扬的这种极端专制理论,以后逐渐演变成清廷的“家法祖制” ,被赋予最高法律权威。乾隆说:“乾纲独断,乃本朝家法。自皇祖(康熙)皇考(雍正)以来,一切用人听言,大权从未旁假。即左右亲信大臣,亦未有能荣辱人,能生死人者,盖与其权移于下,而作威作福,肆行无忌,何若操之自上,而当宽而宽,当严而严?此朕所恪守前规,不敢稍懈者”。（第152页）途径三：三是奏折制的广泛推广。臣僚向皇帝密疏言事,并不是清朝的发明,至晚在明朝宣德年间(公元1426 1435年),就出现了所谓的文渊阁银印,它赋予亲信重臣以密疏言事,章疏直达御前的特殊权力,即文渊阁印“自宣德中特赐,凡机密文字钤封进呈,至御前开拆” ,“上有密旨
20、,则用御前之宝封示,下有章疏,则用文渊阁印封进,直至御前开拆”清朝奏折制和明代的密疏制在形式上是极为相似的(均系密疏言事,直达御前),至于二者之间是否存在着某种承继关系,现在已不得而知。不过,有一点是可以肯定的,那就是至晚在顺治时,奏折就已经出现,而且“奏折”一词也开始见于时人的文书记录康熙和雍正时期,奏折制在清朝政治中的使用日渐广泛,进而成为强化皇权的重要工具,其政治影响也远远大于明代的银印密疏制(从有关材料看,明代银印密疏的使用只限于少数亲信重臣,对强化皇权意义不大)。康熙说: “天下大矣,朕一人闻见岂能周知,若不令密奏,何由洞悉?”要求臣下“若不可用露章者,应当密奏。”雍正继位以后,为了
21、加强对臣僚的控制,将奏折人范围空前扩大不但督抚藩臬等高级官僚能密折言事,而且许多微末官员如知府、游击等也可以通过奏折密报地方情形奏折人范围的扩大,意味着皇帝耳目增加,信息渠道增多,对下情了解更细,且更准确,从而改变了过去皇帝仅靠少数官僚机构获取政治情报的传统,而奏折人因担心皇帝“另有访问打听” ,也不敢谎报政情。大小臣工惧于同僚告密,凡事谨小慎微,争相表示:“ (臣)所瞻依依赖者,惟知有皇上,不知其他” ,皇帝对臣僚的控制前所未有地加强。（第153页）总结：清朝专制皇权的形成与加强,绝非军机处或内阁一两个官僚机构所能促成,它是历史传统、思想文化和制度改革等多种因素共同作用的结果,其中,皇帝的个人素质(主要是其统治思想),尤其具有至关重要的意义,它在很大程度上决定了清朝政治的演变方向。乾隆皇帝尝说:国家设官分职,关键在人主“太阿不移” ,“盖有是君方有是臣,惟后克艰厥后,庶臣克艰厥臣” ,可以说精辟地反映了传统政治条件下君臣关系的本质,而清朝内阁、军机处和皇权之间权力关系的消长变动,不过是这一历史实际的生动体现罢了。（第153页）清代设立军机处，君主专制达到顶峰，这是总的趋势，但如果细看每个时期的发展，军机处的权力是在不断变化中的，起初军机处的机密性极强，但到了后期制度废弛，很多人在外探听消息，不利于君主专制。不能以绝对思维看问题，要关注历史事物的动态发展。
