1、我国社会节能过程中的金融与政策支持摘要：为了在能源问题日益突出的情况下探索我国社会节能的有效途径，本文采用实证和规范相结合的研究分析方法。研究发现，在我国社会节能过程中离不开金融与政策的支持，这不仅因为现行的财经制度和政策及其运行机制在很大程度上是传统经济的产物，对与现代经济社会发展相适应的社会节能过程的财经及其政策的研究还十分薄弱，还在于现行财经政策对推进我国社会节能的潜力还远没有释放。因此，一方面要运用金融政策工具，促进市场经济体制的建立和市场机制的形成，加强有利社会节能的信贷制度、金融法规的建设，促进其导向和规范功能；另一方面，要持续推进能源价格的市场化和政府调控价格的管理科学化，充分运
2、用税收杠杆调控能源价格，逐步建立起适应中国国情的有效利用能源、保护环境的税收和收费政策体系。关键词：社会节能；金融支持；政策支持中图分类号：FS；TK018文献标识码：A文章编号：1002-2104(2008)01-0215-06我国的节能工作，特别是改革开放以来，主要以结构调整、技术进步、政府宏观管理和增强市场竞争等来减少能耗，促进能源节约。尽管取得了很大成绩，但与可持续发展战略的实施要求相比，还存在很大差距：一些人对我国能源形势缺乏正确的认识，对节能的重要性和紧迫性认识不足；节约能源法配套法规和监督体系不完善，缺乏有效的管理和监督；市场配置资源的基础性作用还没有得到充分的发挥，缺乏适应市场
3、经济体制要求的节能激励政策，也还没有形成企业自主节能的机制；节能投入不足，绝大多数企业融资困难，工艺、技术和设备落后状态严重。这些都阻碍着我国节能工作的进一步深入开展。纵观以前的研究和具体做法，我国节能工作的一个突出特点是，注重政府对节能的管制作用，尤其是行政管制作用，而忽视“市场机制”、市场经济规律在社会节能过程中的作用，尤其是没有充分发挥金融在现代经济社会的“核心”作用和激励性政策的约束与激励作用。更何况，现行的财经制度和政策及其运行机制在很大程度上是传统经济的产物，对与现代经济社会发展相适应的社会节能过程的财经及其政策的研究还十分薄弱，财经政策对推进社会节能的潜力还远没有释放。因此，加强
4、节能过程中的金融与政策研究，建立与此相适应的金融与政策体系及其运行机制，充分发挥金融与政策在节能中的作用意义重大而深远。1 金融政策、产业政策及其对社会节能的作用在现代经济社会发展中，市场机制固然是调节经济均衡的主导机制，在货币和市场化高度的国家，界定了货币政策主要是调控货币供应量和财政、税收、价格等经济政策的基本功能。这种总经济政策体系中独立的政策子系统分工较为明显，与其经济制度是紧密联系的。而现阶段我国央行的宏观金融政策却具有两方面的功能，即在调节货币总量的同时，还承担着结构调整和产业升级的任务。因此，我国的信贷政策具有过分明显的国情特点：央行的信贷政策融于货币政策的内涵中，只是在一定的条
5、件下表现了更强烈的结构调整和产业升级(包括产业能耗的降低)的政策意图；产业政策既是信贷政策的实施对象，又是其调整结构、促进产业升级目标实现的重要表现形式；金融政策的性质决定了它需要其他相关政策协调配合和综合运作，才能保证金融政策的运作效果和产生共振效应。所以，我国央行的金融政策是以产业政策为导向，主要通过调整信贷结构来影响经济结构变化的具有特定指向的信贷资金配置性政策，并通过信贷结构的平衡服务于货币政策的总量平衡。运用金融政策调整产业结构、促进产业升级和能耗降低是经济社会发展到一定阶段的必然要求。因为，尽管在相当一段时期里，央行的货币政策一直承受由于经济快速增长导致总量供应失衡的压力，近些年央
6、行运用货币政策，通过直接和间接并逐步加大间接比重的调控方式，基本上把总量供应控制在较为合理的区间，但是，粗放型经济增长、效益低下、耗能高、污染严重等问题仍十分突出，中国经济增长对能源的依赖程度呈快速的上升趋势。然而，我国的投融资机制正处于转轨时期，市场化的商业运作机制尚未完全建立起来，投资主要来自于政府的投资和政策性金融的专项贷款。因此，相对于商业性金融，政策性金融占据主导地位。我国政策性银行建立的初衷为排除单一的利润动机，其职责定位于承担国家政策性支持的重点项目和重点产业的资金融通活动。由于生态环保的低能耗产业往往是高技术行业，其投融资的长期性、微利性、风险性甚至公益性的特征，致使商业性金融
7、对其投入是有限的。为推动金融业对生态环保的支持，早在 1995 年 2 月，中国人民银行做出了关于贯彻信贷政策和加强环境保护工作有关规定的通知，明确指出：要把环境保护和污染防治作为银行贷款考虑的因素之一；对未进行环境评价的项目、高能耗、重污染项目等一律不准贷款、停止贷款支持；而对有利于改善生态环境的产业和产品，则给予积极的贷款支持、择优扶持等。这是运用信贷机制加强对低能耗的生态环保型产业发展的重大支持。尽管商业性金融逐渐增加对生态环保领域的投入，但目前，无论从投融资的总量来看，还是从投融资涉及的范围来看，尚处于辅助地位。政策性银行是政府干预市场、弥补市场机制失灵在金融领域的具体体现。对于一些微
8、利或无利、以及见效期长，但却有社会效益、生态效益和长远效益的项目，由市场机制配置资源，难以得到资金的支持，由政策性金融提供低息或无息贷款，体现政府在资源配置上的宏观调控能力和对经济效益、社会效益以及生态效益的综合考虑，协调了微观投资主体的利益动机和社会效益的矛盾，在金融市场上起到了引导和协调投资的作用。但是总体上讲，政策性金融存在着总量不足、范围过窄、力度不够的问题。而商业性金融以利益作为推动机制，按照市场化原则进行运作，有利于动员更广泛的资金投入节能项目，有利于运用多种投融资方式满足不同项目的需要，有利于实现资金的合理流动和资源的优化配置。发展商业性金融是市场化发展的必然趋势。但是，由于市场
9、机制失灵的缺陷，商业性金融以市场机制为主导，而市场力量不能反映商品和服务的全部成本，市场提供的信息常常给投资者带来误导，对于节能的环境成本和生态效益在投资活动中往往缺乏评估和考虑。同时，经济利益目标往往又容易冲淡社会目标和生态目标，致使其与资源优化配置和可持续发展相悖。鉴于现有金融环境和政策空间，我们建议：在总体上，一方面应重点运用间接调控的政策工具，促进市场经济体制的建立和市场机制的形成；另一方面，要加强有利社会节能的信贷制度、金融法规的建设，促进其导向和规范功能，增强其在实施中的有效性和可操作性；再一方面，保留少量的直接调控工具，以暂时替代间接调控工具失灵的“空间”发挥作用；最后，所运用的
10、政策工具应具备调控总量和结构的双重功能。具体主要包括以下内容：(1)按照国际上实施产业政策的通常做法，根据我国的国情和发展阶段的特点与条件，央行在经济结构调整和转变经济增长方式上可采取以下调节型金融工具：“窗口指导”。主要内容是建立一套较为完整的有利推进社会节能的产业和信贷指标体系，建立能耗预测、预报和预警系统，定期发布能耗白皮书。建立央行的融资斡旋制度。主要对融资问题加以处理和协调，引导资金的合理流向，保证资金结构的均衡和“三低一高”(即低物耗、低能耗、低或无污染和高效益)企业的资金需求。建立国家风险投资基金。用于除财政贴息对外经营高风险投资和国家调整结构投入的金融资金造成损失的补偿。建立国
11、有大型企业集团协调检查制度。对少数大中型企业集团的技术改造、能耗情况、节能措施及其实施情况进行跟踪、服务、协调和检查。制定支持进行技术改造、结构调整(包括能源结构)、降低能耗的信贷政策。对技术含量低、物耗高、能耗高、环境污染重的产业或企业，加大其以资产为纽带，通过联合、兼并、合作、拍卖或破产等形式，达到资源的优化配置，形成规模经济，在规模经济的基础上，进一步提高技术含量、降低能耗。此外，金融部门应积极配合政府部门共同制定大中型企业的改造和节能方案，制定包括中短期流动资金、固定资金、各类专项资金、预备贷款、特定贷款等在内的各项信贷资金管理制度和管理办法，以保证各类信贷资金的合理投向和规范运营。(
12、2)根据央行资金配置等政策性本质，建立调控型金融信贷政策工具与手段。建立和完善信贷投向比例制度，加大科技含量高、能耗低的环保产业和企业的信贷投入。实行结构性的差别利率政策。利率是资金的价格，利率水平的变化在一定程度上影响货币的供求状况，影响社会支出的方向，利率结构的变动影响着资金在各产业部门之间的配置，影响着产品的成本高低和构成。如日本、印度等许多国家在经济发展时期都成功地运用利率工具支持或限制某些产业的发展，取得了结构调整的良好绩效。我国也应加大结构性利率政策的实施，使利率政策、信贷政策和产业政策有机结合起来。即对固定资产投资和流动资金实行差别利率，对同一产业的流动资产贷款允许有较大的浮动区
13、间；对能耗低、社会效益好的可持续发展项目和产业实行低利率政策。完善再贷款制度，使其在保证总量均衡的前提下，更偏重于结构调整和降低能耗。加强“专项”贷款制度建设，扩大专项贷款规模，以保证节能型产业或企业和新能源建设项目的资金需求。加强限制性产业的贷款审批制。日本银行曾实行对各金融机构向非重点产业融资的检查监督制度，当这些金融机构必须向非重点产业融资时，须经日本央行的批准，以保证贷款向重点产业倾斜。这方面，我们完全可以借鉴。(3)健全和完善一般性的金融工具。再贴现。在市场经济国家，再贴现总体上是一个调节总量的工具，但在经济发展阶段的产业培植过程中，可以利用再贴现政策中的“再贴现资格”和“再贴现率”
14、两个关键性杠杆支撑或者限制产业的发展。央行通过规定商业银行再贴现票据的资格，实现商业银行对信贷政策支持的产业进行资金倾斜；通过对不同产业再贴现率，诱导商业银行增加支持需求发展的产业的货币供给，减少对限制性产业的货币供给，促进国家产业政策的落实，实现单位能耗的降低。准备金制度。尽管准备金制度的主要功能是调控总量，但在一定条件下也可以起到产业调整的配套性作用，如可根据商业银行经营的不同业务领域确定不同的存款准备金参数；依据对各银行优先或限制发展产业部门的信贷投放量或投资量确定高、低不同的准备金参数等等。公开市场业务。它也是主要调节货币供给总量的工具，具有操作主动、方便和弹性强等特点。目前发展中国家
15、包括中国运用这一工具进行宏观调控较少，但只要通过金融改革的深化，使有价证券市场健康全面发展，运用公开市场业务这一工具调节结构，降低社会能耗是可以收到良好效果的。此外，投资体制不到位也是信贷政策实施效应减弱的一个关键因素。因此，我们必须立足国情，放眼世界，努力打通国际融资渠道，为我国的节能技术的提高和节能项目的建设培育内外融资市场；积极主动采取优惠政策，吸引国际融资进入我国的节能项目及其科研开发之中，逐步扩大外资的投资比例。同时，我们还要通过尽可能多种的方式，进一步加强与国外的联系，开展多层次、多领域、多方式的交流与合作，充分利用国际资源，共享国际经验与教训，不断提高自身的节能效能和新能源开发，
16、逐渐改善能源结构。2价格机制与财税政策对社会节能的作用从经济学意义上说，节能是指以尽可能少的能源消费，达到尽可能多的能源利用效果。换言之，为了达到一定的能源效率，以追求最小的能源消费量为目的。根据现有的经济理论，从需求的角度看，价格、税收都会对能源的需求量及消费量产生明显的作用。产权的明晰也同样会产生减少能源的消费，起到节能的作用。从供给角度看，政府的政策会从供给方面对节能的项目投资产生积极的影响和作用。新古典经济学理论认为，价格是影响商品需求量的首要因素。除此之外，收入、相关商品的价格、个人的偏好等也是影响需求量的因素。如果影响商品需求量的其他因素不变，只考虑价格与需求量的关系，那么随着价格
17、的上升，人们的需求量下降；反之，随着价格的下降，人们的需求数量上升。但将上述一般性原理应用于分析价格对能源产品的影响时，必须考虑到能源产品的需求弹性。市场供求理论认为，价格对需求量影响的大小，取决于该商品的需求弹性。需求弹性大的商品，价格变动对其需求量的影响比较显著；否则，价格变动对其需求量的影响相对不显著。能源商品的需求弹性比较小，尤其在短期内，价格对这种商品的需求量影响很小，但从中长期来看，价格对能源商品的影响还是比较明显的。一些发达国家的情况都表明了提高能源价格对减少需求的影响(见表 1)。税收对消费量的影响，主要表现在对商品征收间接税(我国为流转税)。该税通过直接影响商品的价格，从而影
18、响商品的需求量。间接税主要有从量税和从价税。从量税是指对每单位所销售商品征收一个固定的税额。一般来说，征税后消费者支付的价格要高于生产者得到的价格，这个价格差就是政府得到的税收。按照供求与价格关系的理论，消费者支付的商品价格上升，会导致消费者对该商品的需求量减少，并导致生产者相应减少生产量。市场将因政府课征间接税，引起商品供求变化，形成新的市场供求均衡量。一般说，税收会使征税前的销售量下降。按照财政理论，税收对消费量影响的大小，与商品的需求弹性没有直接关系，如果存在间接关系的话，它主要体现在价格变动对商品需求量的影响。从价税对消费量的影响与从量税相当类似。所谓从价税，是指税率为价格的一定比例。例如对酒的征税，税率为 10。假定每斤酒 8 元，征税额为 0.8 元，征税后的每斤为 8.8 元。对商品征收从价税，同样会使商品价格上升，从而使消费者的需求量减少。根据对美国、加拿大、英国、法国、德国、意大利和日本