1、我国独立设置的民办高等学校的现实困境与前景展望摘 要：改革开放以来，我国独立设置的民办高等学校已初具规模，为发展大众高等教育做出了积极的贡献。尽管民办高校发展的环境在朝着更有利的方向转变，但现实中的政策限制与政策歧视依然存在，独立设置的民办高校发展空间越来越窄，呈现出萎缩趋势，投资不足又使得其发展缺乏后劲，且始终游离于高等教育的边缘。就独立设置的民办高校的未来发展看，前景是光明的，因为后大众化时代高等教育的扩张需求为其提供了广阔的发展空间，非公有制经济的发展和居民教育支付能力的提高又为其发展奠定了必要的经济基础，只要民办高校发挥机制优势，建立更有竞争力的办学模式，就能走上快速、高效、优质发展的
2、轨道。关键词：独立设置的民办高校；民办高等教育中图分类号：G6487文献标识码：A文章编号：(2006)04001007随着我国高等教育大众化发展的不断深入，市场机制对高等教育的影响不断增强。通过市场机制，各种民间资本大量进入高等教育，使传统的高等教育形式发生了重大变化。就民办高等学校而言，原先比较单纯的公办、民办两分的格局越来越模糊，公办中有民办、民办中有公办的现象已经不是个别情况。本文将主要针对独立设置的民办高校展开研究，着重考察这类民办高校发展的现实情况、面临的主要问题以及未来发展前景。一、我国民办高等学校的发展及其特征我国民办高校是在 20 世纪 80 年代初期开始恢复发展的，是市场经
3、济发展和高等教育体制改革的产物。市场经济的发展为民办高等教育的复兴提供了经济基础和现实需要，而高等教育体制改革则打破了政府独家投资办学的格局，逐步建立起以政府办学为主、社会各界参与办学相结合的新体制。随着政府政策的逐步放宽，民众创办高等院校的积极性不断高涨，我国民办高校从少到多，逐步成为我国高等教育事业不可缺少的一股重要力量，为发展大众高等教育做出了积极的贡献。民办高校的发展呈现出以下特征。1可颁发学历文凭的普通民办高校只占很小的比例民办高校是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的实施高等学历教育的学校或实施非学历高等教育的机构。自学历文凭考试取消之后，我国的民
4、办高校主要有五种类型，即实施普通高等教育的学校、实施高职教育的学校、实施高等教育自学考试助学的学校、实施高等职业资格考试助学的学校、实施与境外高等教育机构合作办学的学校。根据不同类型学校的入学资格要求和颁发学历证书的资格要求，可将所有民办高校分为两个层次，即可以独立颁发学历文凭的普通民办高校和不具备独立颁发学历文凭资格的民办高等教育机构，前者要求学生参加国家统一组织的入学考试，其毕业证书与公办普通高校的毕业证书具有同等的效用；后者不要求学生参加国家统一组织的入学考试，学生通过参加高等教育自学考试获得国家颁发的自学考试文凭。近年来快速发展起来的独立学院是我国民办高等教育的一种新形式，它本质是上公
5、办高校的无形资产与民间投资方的有形资产相结合的产物，在一定程度上缓解了高等教育资源的不足，扩大了高等教育的招生规模，被一些学者称为“红帽子的民办大学”。从民办高校发展的总体形势看，独立设置的、具有颁发学历文凭资格的普通民办高校只占整个民办高等教育系统的极少数，且发展速度较慢，见表 1。1996年，我国具有颁发学历文凭资格的民办高校仅 21 所，而其他类型的民办高等教育机构达到 1198 所，到 2000 年我国具有颁发学历文凭资格的民办高校也只有43 所，而其他类型的民办高等教育机构则达到了 1270 所。独立设置的普通民办高校的快速发展期是在 2002 年以后，2003 年达到 173 所，
6、至 2005 年发展到249 所。到目前为止，普通民办高校的数量占全部民办高校数量的比例不到 15。2投资性民办高校是我国民办高校的主体民办高校的举办模式分为两种，即捐资办学与投资办学，前者是公益性的，后者是营利性的。在我国民办高校恢复发展的多数时间里，由于民间资本力量尚不雄厚，且缺乏各种公益性的社会基金，真正称得上捐资办学的高校只是极少数，而其他的民办高校尽管有些声称不要求获得回报，但实质上走的都是投资办学之路。这可以从两个方面看出，一方面，我国的民办高校大多是依靠学费来维持办学的，即以学养学，实行滚动式的发展；另一方面，民办高校开办的专业多为要求投资不大的应用性文科专业，以及与就业紧密相关
7、的其他热门专业，一些学校的短期行为十分明显。3民办高校的目标生源主要是公办高校的剩余生源市场我国民办高校的生源与公办高校的生源有着显著的区别，民办高校尚不具备与公办高校争夺生源市场的能力。公办高校的生源是通过全国统一组织的高考择优录取的，而民办高校的生源主要是未能进入公办高校的落榜生以及一些在职的希望获得学历文凭的成年人。根据一项对民办高校的调查所得的结果，学生进入民办高校学习的动机主要是：(1)为了获得大学学历；(2)掌握实践性技能；(3)高中毕业就业难；(4)对所学专业有浓厚兴趣；(5)不想马上进入社会。对于那些高考分数未能达到公办高校的入学分数线，自己又不想马上进入就业市场的学生而言，要
8、获得大学学历或是掌握一些实践性的技能以增加自己的就业机会，提升自己的就业能力，进人民办高校就成了他们的惟一出路。还有一些正在工作的成年人，为了提升自己的学历或是掌握某种专业知识，但又没有能力通过成人高考进入公办高校，就选择民办高校接受学习。由此可见，民办高校的目标生源主要是公办高校的剩余生源市场，在这个有限的剩余市场内，民办高校之间的竞争也是非常激烈的。4民办高校以培养应用型人才为主要办学目标与公办普通高校以培养学术型人才为目标不同的是，民办高校主要以培养应用型人才为目标。目前绝大多数民办高校的定位都是在高等职业技术教育和专科教育层次上，教学内容、教育形式与课程结构的设计普遍倾向于面向就业市场
9、，注重实践与应用，以提升毕业生的就业率，满足民间经济与社会发展的人才需求。如中国逻辑与语言函授大学是一所面向成年人的民办高校，多年来，一直把培养会学习、有创新精神和实践能力的高素质的实用型人才作为自己的教学目标。黑龙江东方学院是一所具有独立颁发本科学历文凭的普通民办高校，其办学理念是“专科的基础理论以必需和够用为度，强调专业基础与专业知识的针对性与适应性，突出专业实践能力的培养和外语、计算机教学；培养实践能力强，富于创新精神的应用型专门人才”。民办高校注重培养应用型人才既弥补了公办高校忽视培养应用型人才的缺失，又通过提高学生的就业能力，吸引了生源，增强了自身的生存能力。5民办高校的发展模式呈现
10、出多样化民办高校恢复发展之初，多是以学费为主要的经费来源，走的是一条以学养学的道路。随着社会主义市场经济的不断发展，国民经济结构日趋多元化，民办高校的发展模式也日趋多样化。除了传统的靠学费积累的滚动式发展模式之外，以大型私营企业、企业集团或个人的投资为依托，通过教育与资本市场的各种形式的联姻，民办高校的投资模式发生了重要变化，出现了教育集团模式、股份制模式、教育连锁经营模式、独立学院模式、民办大学城模式等，这些模式为民办高等教育的发展注入了新的活力。此外，在 20 世纪 90 年代中期还出现了国有民办改制运作模式，这种模式主要是为了改革僵化的高等教育管理体制和提高普通高校办学效益。改制后的高校
11、，通过重新组合和优化配置教育资源，激活机制，走出了一条低投入、高起点、快速扩张的自我发展道路，如浙江万里学院就是一例。二、独立设置的民办高等学校的现实困境2002 年底中华人民共和国民办教育促进法通过，2004 年该法实施条例出台，标志着我国民办高等教育发展政策有了重大进步。笔者在一项对 70 人的随机调查中发现，所有被调查者都认为民办教育促进法奠定了我国发展民办高等教育的积极政策，标志着民办高等教育将得到良好的发展。事实上，若与20 世纪 80 年代和 90 年代相比，我国民办高等教育的发展实实在在地取得了一些重大突破，比如，部分民办高校具有了颁发学历文凭的资格，民办机制嵌入公办高校，发展起
12、了独立学院教育，企业集团投资民办高校，等等。但与此同时，我们也看到，民办高校发展还存在一些严重的问题，需要我们给与高度重视。1对独立设置的民办高校的政策限制与政策歧视依然存在1982 年中华人民共和国宪法规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业、事业单位和社会力量依照法律举办教育事业”，从而以国家基本法的形式规定了民办高等教育的合法性，1993 年原国家教委发布民办高等学校设置暂行规定，承认民办高等教育是“我国高等教育的组成部分”。可以说，自 1980 年代初期以来，民办高校的合法地位一直是得到承认的，但具有合法地位并不意味着民办高校的发展就一定能够得到积极的支持和有效的促进，也不意味着政府政策
13、能够同时跟进。实际上，相关政策表明，政府对独立设置的民办高校始终缺乏信心。首先，从工作机构看，政府并未将民办高校纳入高等教育的行政范畴。民办高等教育与公办高等教育一样，是我国高等教育的组成部分，民办高校所实施的是高等教育层次的教育，是与公办高校所实施的教育享有同等重要性的国家教育事业。但令人奇怪的是，在国家教育主管部门国家教育部的高等教育行政部门，其行政范畴却只包括公办高校，不包括民办高校。在政府出台的一系列高等教育政策中，都只涉及到公办高校，民办高校的相关政策都要加上“民办”二字，而与公办高校相关的高等教育政策却无需特别注明“公办”二字。这恐怕不是一种照顾，不是一种优惠，而是一种歧视。也就是
14、说，在国家高等教育主管部门组织体系中，民办高等教育还是作为特例来办理的，并未进入到常规的行政体系中去。第二，政府对公办高校和独立设置的民办高校采取的是双轨制的财政政策。世界各国私立高等教育发展的成功经验表明，作为国家高等教育的组成部分，私立高校也有权获得公共财政资助。而且大凡成功的私立高校，都有公共财政资助，有的财政资助甚至占到了学校财政收入的大多数。在我国，公共财政只能用于公办高校的观念还没有取得突破，所以，独立设置的民办高校难以从政府获得经费支持。不仅如此，在政府实施的一系列针对高校的财政优惠政策中，也很难看到为解决独立设置的民办高校的问题所采取的政策措施。比如，公办高校向商业银行贷款可以
15、享受政府贴息的优惠，但民办高校却难以从政府获得贴息补助。公办高校师生可以申请政府研究资助，民办高校师生也不具有申请政府研究资助的资格。政府财政政策的双轨制限制了民办高校的发展，事实上也决定了其比公办高校低一等的社会地位。第三，独立设置的民办高校与公办高校的市场竞争环境是不平等的。现行的高校招生体制将具有颁发学历文凭资格的民办高校招生纳入了与公办高校相同的招生计划体系内，这对于改善民办高校的地位有一定的积极作用，但各地将民办高校招生都纳人相同类别院校的最后批次，客观上又造成了一种不平等竞争，使民办高校处于不利地位。在独立学院与独立设置的民办高校的发展上，政府的不平等对待已经造成了一些不平等的结果
16、。独立设置的民办高校经过 20多年的发展，到目前仅有 249 所取得了颁发学历文凭的资格，而独立学院自1999 年开始创办，经过短短数年的发展，现已有 295 所得到国家教育部认可，具有普通高等学历教育资格。2独立设置的民办高校发展空间越来越窄，呈现出萎缩趋势高等教育的快速发展既为民办高校的发展提供了机遇，同时也由于政策和环境的限制，民办高校的发展也面临严峻的挑战，尤其是独立设置的民办高校，发展空间呈现出越来越小的趋势，这种状况与高等教育大众化的发展是极不相称的。2004 年出现的民办高等教育的倒春寒现象为民办高校敲响了警钟。当年全国民办高校报到率平均不到 80，个别学校不到 50，学生流失率
17、上升。许多基础薄弱的民办高校面临着倒闭的命运，如 2005 年江西省承担非学历教育的民办高等教育办学规模急剧萎缩，有 6 所学校没有学生，9 所学校的学生不到 100人，7 所学校不到 300 人，处于被淘汰出局的境地。2004 年北京民办高校计划招生 16476 人，实际报到 14401 人，占计划招生的 874，尽管留出了足够的补录时间，民办高校招生计划仍有 126没有完成。即使在民办高等教育发展状况较好的陕西省，情况也不容乐观。2004 年陕西民办高校总招生数约 7万人，与 2003 年持平，相比前几年每年 20年增幅而言，招生困难明显加剧，同时据陕西省社会力量办学管理中心信息，部分高校
18、将被关、停、并、转。其他地区，如河南、山西、山东、四川等地的民办高校也存在不同程度的萎缩，不少学校破产倒闭，相当一部分学校生源锐减后处于风雨飘摇的危境。这种状况的出现既有民办高校在与公办高校的竞争中处于不利地位的原因，也有人为的政策原因。其中，国家取消学历文凭考试对民办高校发展的影响尤为显著。2004 年，我国有学历文凭考试试点民办高校三百多所。2005 年取消学历文凭考试的政策的出台不仅使那些仅靠提供学历文凭考试助学维持生存的民办高校处于倒闭的危险之中，而且对于那些多条腿走路的民办高校，其影响也不可小视。陕西省民办高校 7 万名学生中，有 13 属于学历文凭考生，取消学历文凭考试就意味着这部分学生将全部或部分流失。生源的流失和生源市场的消失对民办高校的打击可能是致命的。3投资不足使得独立设置的民办高校发展缺乏