1、渐进决策理论视域下山东济宁社区养老问题研究邹凡婧 李安摘要：为缓解人口老龄化问题，文章选取山东省济宁市为研究对象，以渐进决策理论为指导，探索完善济宁市社区养老模式的途径。本文针对济宁社区养老供求难匹配、缺乏资金、人员等问题，提出现有条件下改善社区养老体系、调动志愿服务、扩充医疗资源、建立虚拟社区等对策，以期有所裨益。关键词：渐进决策理论;社区养老;虚拟社区一、渐进决策理论概念（一）渐进决策理论的基本历程“渐进决策”模式概念产生于 1953 年政治、经济及福利一书，体现于社会政治过程基本形态：决策制定需充分考虑多元主体诉求，于众多方案中比较择一。1958 年，政策分析一文补充提出“渐进分析”方法
2、：1.政策分析以现实为指导，实际方向由多元政治中心把控，微观层面渐进;2.政策分析制定受重要变量影响，方案不具广泛选择性;3.基本价值标准统一;4.渐进分析以现有政策为前提。1959-1963 年“渐进调试”模式基本成型，至 1979 年完善。（二）渐进决策理论的内涵林德布洛姆对全面理性决策理论的批判有：1.不同决策者对问题界定存在差异;2.决策速度与方式受时间和经费限制;3.价值观念使决策标准难以统一。因此“所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标”1。林德布洛姆提出渐进决策三原则：
3、1.按部就班原则，即决策是修改现行政策的连续过程;2.积小变为大变原则，即决策经无数细微修改产生;3.稳中求变原则，政策的稳定性和连续性保证社会平稳运行。实行渐进决策的原因：1.各政党对国家治理基本思路的一致性及利益的妥协性影响决策制定，无需过大修正;2.决策者无法洞悉全部方案的优劣与后果，只能于操作过程中修正;3.改变现行计划的成本难以承受。总之，渐进决策以决策者认识统一为前提，延续成功经验达到满意决策为止，并非全面改革。二、山东省济宁市社区养老现状（一）相关概念界定社区养老又称“社区居家养老”或“居家养老”，是“老年人在家居住，以社区为依托，将社会机构养老中的服务引入社区和家庭”的养老模式
4、2，主要形式为上门与日托。家庭养老、社会养老、自我养老三种方式的服务主体分别为家庭成员、社会和老年人自身，机构养老属于社会养老范畴。文中机构指社区自办的日托所、老年公寓等养老场所。（二）濟宁市社区养老现状济宁市社区养老服务具有现实基础。社区长期自主发展，养老模式基本成型;省市政府注重养老事业发展，推进社会保障制度建设，打造养老服务品牌，覆盖城镇、农村多方主体。济宁市社区养老仍存在诸多问题。社区建设不均衡，服务体系不完善，部分社区缺乏老年活动场所，忽视隐性养老需求。（三）山东省济宁市人口及老龄化情况概述根据山东省 2010 年第六次全国人口普查主要数据公报和济宁市第六次全国人口普查主要数据公报显
5、示，十年间全省常住人口增长 500.00 万人，增幅 5.50%;济宁市常住人口增长 3 4.16 万人，增加 4.41%。全省平均每个家庭户 2.98 人，较十年前减少0.23 人;全市家庭户人口平均 3.26 人，相比减少 0.23 人。65 岁及以上人口全省占9.84%，上升 1.81%;济宁市占 9.44%，增长 1.94%。（四）主要养老方式的选择根据山东省与济宁市第六次人口普查数据，全市家庭户人口减少，家庭养老功能弱化;65 岁及以上人口增长幅度高于全省水平，亟需合理养老方式疏导，如家庭养老、社区居家养老、社会养老、自我养老等方式。自我养老适于经济独立、身心健康的老年人自我满足养老
6、需求;家庭养老在照护时间和精力上力不从心，受经济、心理等条件限制，护工照料在大多数家庭无法实现;社会养老以服务内容的广泛性著称，但广泛的服务内容需承担高成本，养老家庭无法支撑基本生活以上的消费。综上，可采用借鉴家庭养老和社会养老优势形成的社区养老模式。三、济宁市社区养老存在的问题及其原因（一）济宁市社区养老存在的问题1 供求不对等与资金、政策缺乏供需矛盾问题体现在，不同养老主体所需的服务与供给方提供的产品服务之间不对等，造成偏差和资源浪费。老年群体依照年龄段可分为低龄老人、中龄老人和高龄老人;按人体健康状况可分为健康状态、亚健康状态、疾病的前驱状态和疾病状态;以突出养老需求分为高龄女性、独身或
7、健康状况差的老人、农村留守老人3。复杂情况需多种物质、精神资源应对，而现状是（1）济宁社区完全依靠政府的形式单一;（2）社区居委会工作繁杂、缺乏经验或不愿管理。不同社区的养老情况不同，如部分社区无养老中心、医疗服务等;（3）缺乏社区养老服务种类、方式的具体规定及监督协调机制，服务深度、广度难保障4。各社区独立摸索养老方式建设的条件仍然有限。2 基础设施建设与人员不足基础设施包括农村基础设施和城市基础设施，主要指交通、通讯、能源、环境等。济宁市养老设施普遍不足，养老场地狭小、文化体育活动单调，具体为老人统一居住、饮食、娱乐等。养老家庭所能支付的费用与社区所能提供的基本生活服务对等，但老人对物质精
8、神文化仍有需求，针对性添设各种设施、增加文娱内容等成为不可忽视的现实需要，也是社区养老的难题之一。社区作为生活共同体，包含由人际交往衍生的各类设施、文化，城市社区人际关系淡漠、组织结构复杂、生活节奏快速多样的现状限制社区优势的发挥;农村社区中老年人权威地位丧失、青壮年劳动力流失现状及留守老人问题未全面解决，自我养老、家庭养老、机构养老比重大。部分地区、机构、家庭出于生活压力或偏见对老年人关注不足;或相关制度不完善，老年服务工作者鲜见。3.医护体系不完善社区养老护理人员包括护士和老年护理员。由于工作脏累繁重压力大、工资待遇和社会地位低、“老年歧视”及机构用工成本等因素，社区养老护理员主要为 40
9、-60 岁的农村务工人员。培训方式少、培训体系不健全、培训周期短、培训内容基础化、缺乏系统理论指导等问题亟需克服5。济宁社区养老缺乏专业护理人员，机构无法顾及老年人的多重需求;社区僅一处养老场所，接收具有自理能力的老人，要求资金自给、家属不定期探视。社区工作者具有辅导者、使能者、咨询者、协调者等多重身份，指导社区养老小组、志愿团队，协助医疗建设，引导老年案主自主协调家庭、邻里或机构关系6;社区护士根据社区老年人的基本情况，如高血压、糖尿病、脑卒中、骨关节、白内障等，建立健康档案、进行医疗照护和康复训练7。济宁社区养老缺少此类人员，医疗活动依靠养老家庭。（二）济宁市社区养老存在问题的原因1 行政
10、指导不到位政府对老年人口、比例、养老机构、床位集中调查并下发补助，难以解决微观问题我国社区养老制度尚不健全，缺乏完善理论与先例指导;各地情况复杂很难自主界定权责。2 资源整合缺失由于缺乏资源的系统整合，社区内部缺乏资金开展活动;机构自负盈亏、社区居委会无力或不愿管理、医护人员收入和地位低、供需不平衡等问题难以解决，社区养老建设举步维艰。3 经济发展水平不足我国经济总体较好但不充分，地方政府受制于经济实力，对养老产业的投入受限，使配套的医疗和社工体系不完备。发展地区经济、建设特色模式为解决养老问题的根本途径。四、提高济宁市社区养老建设的对策与建议社区养老包含政府、社区、家庭等多元主体，涵盖医疗、
11、生活、心理、法律等内容。以渐进决策理论改进社区养老服务，即利用已有资源、调整现有机制，逐步向现代社区发展，建设特色社区养老模式。（一）完善社区养老体系试用“街道办事处指导、社区居委会调节、养老相关人群自我管理”的模式。政府负责社会组织招标，安全保障，床位补助和养老金的发放。居委会进行社区管理，协调社区内部养老主体和资源，对养老需求集中双向反馈。养老相关人群包括老年群体、老年社会工作者等，老年群体在互助服务方面有极高潜力，老年社会工作者贯穿社区养老各活动。三者各司其职，利用现有信息形成政府政策指导、居委会制定方案并接收居民反馈修改或向上级部门汇报的链条，为社区养老创建政策环境与渐进决策模式的实践
12、前提。（二）建设基础医疗网络体系济宁社区养老可借鉴“医养结合”模式中社区与医疗机构联合的形式。1.统筹社区老年人身体、家庭状况并建立档案;2.设立医疗服务站，提供健康宣传、定期体检、治疗护理等服务;3.吸纳退休医护人员，开展培训工作;4.就近与医院合作，缓解占用床位、资源不匹配等问题。需注意服务成本、种类、吸纳和利用方式等方面，尤其考察社区内老年人口情况、建立健康档案，统筹现有医疗资源、建立医疗服务站与医院合作，占床老人的接收问题等。居民自主保留优质服务，针对性引入新项目，逐步完善社区医疗体系。（三）调动社区潜在人力资源社区居民是社区养老的主体。除忙于工作和学习的居民，社区内部存在有时间、精力
13、并乐于参与社区活动的老年人，为社区养老提供理论和经验支持;老年人之间易于共情，建立长期互动的几率高，可带动家庭养老、机构养老、自我养老人群尤其解决孤寡老人问题。可初步提出组织老年志愿者的内容和形式，介绍活动和服务对象，通过现场答疑得到初步反馈;组织老年志愿者与服务对象会面，设立长期活动中心并组织人员观察协助，得到进一步反馈并完善活动内容。互助模式成型后，尝试组织中青年或少年群体加入，一方面提高社区参与度，另一方面从侧面观察服务内容、流程方面的不足。（四）构建虚拟社区虚拟社区是通过网络交流形成的趣缘群体，可作为补充社区养老设施的途径。构建社区养老网站，提供医疗信息查询、上门服务等功能，网站专业人
14、员经实名认证帮助特定居民，保证信息真实准确、对称。社区建立医疗档案协助老年群体选择养老方式、获取养老服务。社区机构内同类疾病的照护资源整合有助于服务的针对性和专业化，确定不同的收费层级，再根据其各个时期的状况和需求不断调整服务与费用。五、结语社区养老模式建立依靠经济发展和社会支持，互联网技术使用与老年群体自治也需时间。今后济宁社区养老建设将获得更多资源，最终成为符合实际、富有特色的养老方式。参考文献：1丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论J.国际技术经济研究，1999（3）2陈建兰.中国城市养老模式研究以苏州为例D.南京：南京大学博士论文，20123刘灵芝.济宁市人口老龄化状况及影响分析D.保定：河北大学硕士论文，2010.4刘国萍.现阶段我国城市社区养老模式存在的问题与对策研究D.杭州：浙江财经学院硕士论文，20135吴敏.基于需求与供给视角的机构养老服务发展现状研究D.济南：山东大学博士论文，2011.6林典.老年社会工作在养老机构中的应用探讨J.社会工作下半月（理论），2008（12）7刘玉伶.社区护士在医养结合养老机构中所承担的角色作用研究J.中国社区医师，2014（24）作者简介：邹凡婧，山东济宁人，单位德州学院政法学院;李安，山东德州人，德州学院政法学院，主要从事社会学研究。