1、济南青岛的双子星竞赛何治民6 月中旬以来，广东、山东等多省发布区域内都市圈发展规划，都市圈发展迎来新一轮扩张。此轮扩张有两个背景。其一，2019 年，中国城镇化率突破 60%，城镇化进入新阶段，从国际经验来看，都市圈将是未来城镇化的主力。其二，从去年开始，中央多次强调发挥中心城市、城市群的带动引领作用，今年更是将“发挥中心城市和城市群综合带动作用”写进政府工作报告。放眼全国，过往中国快速城镇化的实践中，中国各大城市群发展出自己的模式：内陆省份强省会单极驱动，如湖北、陕西、四川等，沿海发达省份多以双极或多头驱动，如广东的广州、深圳，山东的青岛、济南，福建的厦门、福州，江苏的南京、苏州、无锡等等。
2、值得一提的是，广东、江苏、山东作为全国 GDP 前三甲的省份，均是双极或多极驱动。但与广东、江苏不同，山东省均衡发展的倾向更明显，省内 16 个地级市 GDP 均在1500 亿元以上，且省内双子星（济南和青岛）之间的差距已经缩小到 1000 多亿元。这样的结果是，济南成为全国最没存在感的省会之一，2017 年，首位度（省会 GDP 占全省 GDP 比重）不足 10%，曾被中央巡视组毫不客气地点名称“省会作用不够”“中心城市作用不够”。显然，这和当下省会纷纷强势崛起，引领区域发展的趋势有些格格不入。双子星，两个都不容易同处于全国 GDP 第一梯队，山东经济发展势头不如广东和江苏，有人认为重要原因
3、是缺乏中心城市的引领。提起经济大省山东，本地人自豪的莫过于山东有三个“一”：即 GDP 过一万亿美元，人口近一亿，人均 GDP 超过一万美元。但直到 2016 年，山东才拥有青岛这唯一的万亿城市，时至今日，青岛在 17 个万亿俱乐部里名次依旧比较靠后，但同为经济大省的广东、江苏，均有 3 座万亿 GDP 城市。这大概是山东中心城市引领不足的又一例证。2017 年，在全国 27 个省会中，济南的首位度最低，不足 10%。直到去年，济南合并地级市莱芜后，才坐稳老二的位置。山东也有说不出的无奈。自古以来，齐鲁大地的称呼就道出了山东地形的尴尬，泰沂山脉屹立在山东省域的地理中心，加上东南侧的五莲山脉，让
4、山东省内任何一座城市都缺乏中心引领的地理优势。事实上，山东中部多山、东侧为山东半岛的地理文化，让山东天然地少一些抱团发展的冲动，各自为政反而是最经济的方式。而双子星的出现，便是这种文化的集中体现，且它们各自的标签很明显，济南是省会，青岛为港口城市、计划单列市。“省会+港口（计划单列市）”城市的双城模式并非山东独有，还有浙江的杭州和宁波，福建的福州和厦门，辽宁的沈阳和大连。只是，山东双子星发展困境凸显。先说济南。一直以来，在省内，济南的经济长期落后青岛，2004 年还被烟台反超，直到 2018 年，济南 GDP 才再次超过烟台，这也意味着，在过去长达 14 年的时间里，山东省内经济体量上的双子星
5、为青岛和烟台，而济南只是十足的弱省会。公开数据显示，2017 年，在全国 27 个省会中，济南的首位度最低，不足 10%。直到去年，济南合并地级市莱芜后，才坐稳老二的位置，同时，将与青岛 GDP 的距离缩小到2000 亿元以内。即便如此，济南的首位度在全国范围内依旧垫底，仅为 13.29%。在中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀看来，一般省会城市经济占全省 30%左右，是比较合理的水平。放眼全国，高于 30%的省会城市有武汉、海口、成都、西安、兰州、西宁和银川等。相比之下，在一个 7 万亿的经济大省山东，省会城市 GDP 不足万亿，首位度依旧在 15%以下，济南是名副其实的“大省小省会”。然而，
6、做大做强省会要付出更大的成本。更糟糕的是，当济南还在专注如何缩小和青岛之间的距离时，隔壁郑州获批国家中心城市后，就开始对济南的腹地展开争夺。如今，济南西边的聊城、菏泽已被外界纳入以郑州为中心的中原城市群。目前，济南到聊城，依旧没有直达高铁，最快需要 1 个半小时，被郑州挖墙脚也不足为奇了。不仅如此，济南还要面对北边京津冀城市群、南边长三角城市群对省内城市的虹吸，2017 年时任济南市委书记王文涛用“可能坍塌”来形容济南面临的区域竞争格局。与济南不同，青岛陷入不进则退的困境。2018 年，修订后的 2018 年青岛全市生产总值为 10949.38 亿元，较之前公布的 12001.5 亿元，缩水
7、1052.12 亿元，缩水达到 10%。2019 年，青岛全市实现生产总值 11741.31 亿元，在全国城市 GDP 排名中已滑落到第14 位，处于前有宁波、无锡等超越者，后有郑州、长沙等追兵的境地，且郑州 GDP 只比青岛仅少 151 亿元。经济缩水的背后，是青岛产业结构不理想。2019 年，青岛三次产业结构调整为3.535.660.9，曾经的工业大市，如今工业占比偏低，而第三产也没能顶上。在缩水的 1052.12 亿元中，第二产业缩水最严重，达到 817.27 亿元。成也均衡，败也均衡有意思的，在很多文件中，山东更多注重的是全区域平衡。从 2016 年山东半岛城市群发展规划（201620
8、30 年）中，明确的“两圈四区”，再到今年 6 月发布的“一群两心三圈”，均覆盖了全省所有地级市。当然，山东的均衡发展策略也会支持双子星发展，特别是在两个城市交通规划和城市发展规模上。不认否认的是，长期以来的均衡发展策略，让山东全员的发展均在线。早在 2016年，山东就有 15 个城市入围中国城市 GDP 百强，数量居全国各省首位，并一直維持到2018 年。直到 2019 年，受第四次经济普查修订影响，让滨州、枣庄、聊城三个地级市退出百强名单，仅 12 个城市入局，仅次于江苏。这也从侧面反映了，山东半岛城市群“两圈四区”规划对地级市全覆盖的利好逐渐释放。正如上海交通大学特聘教授、中国发展研究院
9、执行院长陆铭在接受南风窗记者专访时提到，中心城市扩大都市圈范围，对外围城市而言相当于是加大对它们的投资，在一定程度上对外围城市是有好处的。但成也均衡，败也均衡，特别是对双子星的均衡政策，容易无形中在省内制造竞赛氛围，让双子星忙于省内竞争，而忽略了外部环境的变化，不知不觉中，山东在经济大省向经济强省的转变中落后了。如 2018 年，青岛主政官员多次在大会上的表达的是“警惕济南在全力冲刺万亿城市，”却没有意识到，放眼全国，大批省外的竞争者也在奋力追赶。如果时间回拨到 20 世纪 80 年代，山东的 GDP 曾位列全国第一，即便后来改革开放让广东、江苏迅速崛起，反超山东，但在 2004 年至 200
10、8 年，山东依旧能绝地反击，拉下江苏，登上 GDP 第二的位置。隔壁郑州 2019 年人口净流入 46 万，反观山东省内两个副省级城市，倚靠省内 1 亿人口资源，两市加起来的人口净流入不足 20万。2008 年金融危机后，山东再次退回到第三，且广东和江苏发展一路稳中向好，去年广东率先突破 10 万亿，江苏也达到 9 万亿量级，而山东一直在 7 万亿级别上寻求突破。经济发展乏力，归根结底是产业发展缺乏活力。同样作为经济大省，山东经济和广东、江苏相比最大的差别莫过于，广东、江苏都有着活跃的民营经济，而山东国有企业为主导的产业格局已根深蒂固，这大概也是国务院把新旧动能转换综合试验区放在山东的原因之一
11、。国有企业的强大无形中压缩民营经济的发展空间，特别数字新经济的开拓。目前，尽管山东拥有了继上海（浦东）人工智能创新应用先导区之后的全国第 2 个人工智能创新应用先导区，但也改变不了其在新经济的布局已落后江浙、广东等沿海经济活跃省份的事实。人口的流动趋势在一定程度上也揭示着不同区域产业发展的活力。数据显示，2017 年至 2019 年，连续三年，山东都是净流出，流出人口总数达 80 万。而数字经济发达的杭州，2019 年人口净流入 55.4 万。再将目光聚焦在山东省周边，隔壁郑州 2019 年人口净流入 46 万，反观山东省内两个副省级城市，倚靠省内 1 亿人口资源，两市加起来的人口净流入不足
12、20 万，可想而知对省内的吸引力。一个主内，一个主外？有一点需要明确，区域经济发展中，无论是单极驱动还是双核或多极驱动，本身并没有优劣可言，只不过是各区域综合自然地理、历史和产业发展特性而做出的选择。济青双子星中心引领优势不足，省域经济腹地面临被周边城市群吞噬的威胁，经济发展动能和活力不足等，这些山东目前面临的困境已经暗示，在政策和全国各地都在纷纷打造“中心城市引领城市群发展”的当下，山东过往传统的双子星均衡发展战略到了需要调整的时候了。要知道，即便都是双子星驱动，各省的资源禀赋不同，也需要根据经济环境或发展趋势变化，适时调整，用陆铭的话，就是要发挥双子星的比较优势。显然，山东已经意识到了这一
13、点。梳理山东省近两年的区域协调发展政策，释放出的三个信号值得关注。其一，从山东半岛城市群发展规划（20162030 年）中规划的“两圈四区”，再到今年 6 月发布的“一群两心三圈”“两心”的提出，让加强济南、青岛双子星中心引领作用的意图十分明显，也宣告山东正式加入“中心城市引领城市群”发展的行列。其二，从去年并入地级市莱芜市到今年画出“省会都市圈”，明确将周边的淄博、泰安、聊城、德州、滨州、东营七市纳入济南朋友圈，济南强省会战略继续扩大。值得注意的是，聊城已经是以郑州为中心中原城市群的成员，此举也意味着济南打响了和周边省会的经济腹地争夺战。可以想象，随着济南强省会的继续推行，华北平原区域的经济
14、腹地争夺战将更激烈。不过从济青双子星的比较优势分工来看，囿于青岛的地理位置，扩大经济腹地的重任也只能落到济南身上了。但需要注意的是，尽管合并莱芜让济南坐稳了省内老二的位置，也只让济青 GDP 之间的距离缩小到 2000 亿元以内。值得注意的是，聊城已经是以郑州为中心中原城市群的成员，此举也意味着济南打响了和周边省会的经济腹地争夺战。但仅靠行政手段扩大区域范围获得人口 GDP 规模的增长，显然不是最优的强省会战略，唯有与市场需求、与自身产业优势结合起来，才能激发强生会的活力，实现中心引领作用。其三，随着济青高铁的开通，双子星之间协调发展的趋势明显，这也补齐了传统模式下，济青双子星重竞争轻合作的短板。济青高铁，让济南到达青岛后，借助青岛的综合交通网络，形成济南到日照、烟台、威海等省内沿海城市的 23 小时交通圈。同时，济青之间也将形成济青高铁、胶济客运专线和原胶济铁路并存的“客貨分离六线”运输格局，让青岛得以更高效共享济南的经济腹地，将青岛为头的港口城市的资源配置到全省。这三个信号背后勾画的蓝图清晰可见，即山东济青双子星，一个主内一个主外的协调驱动发展格局逐渐清晰。但这只是一个宏伟和理想化的蓝图，距离现实还很遥远，而山东省当下要做的事情，显然还远不止这些。