1、我国成人高等教育函授规范管理与持续发展研究摘要：函授站是成人高等教育办学的主要场所，当前存在着缺乏科学战略规划，指导思想存在偏差，投入不足质量下滑，办学内容缺乏创新，办学行为尚不规范等问题。剖析这些问题的根源，结合函授站面临的形势，本文提出了函授站走出困境，统筹、健康、持续发展的对策：提高认识，科学规划；规范管理，提高质量；与时惧进，开拓创新。关键词：成人高教育；函授站；规范管理；持续发展中图分类号：G726文献标识码：A一、我国成人高等教育函授站的现状与问题我国成人高等教育在构建终身教育体系和学习型社会中，扮演着主力军的作用。传统意义上的成人高等教育，其实现方式主要为函授(还有一种方式为业余
2、，由于均在函授站授课，本文一并视为函授)，函授是我国经济发展和社会文化转型的必然需求，是传统教育向终身教育发展的必然产物，是现代教育不可或缺的一种教育形式。函授站是举办函授教育的普通高等学校(以下简称主办学校或学校)对函授生进行教学辅导，思想政治教育和组织管理的机构。本文将函授站定义为普通高校在校外具有法人资格的企事业单位、相关培训机构或其他组织依法设立的从事函授教育的机构，即通常所称的校外教学站(点)。函授站的建立与发展不仅提高了教学效率和资源利用率，加强了高校与社会的联系，而且对构建学习型社会，满足在职人员学历提高需要起着有效的促进作用。尽管函授站的出现大大推动了我国成人高等教育的发展，但
3、是由于观念、管理、资金等种种原因，不仅函授这种教育形式没有得到很好的发展，而且函授还也普遍存在以下问题。(一)缺乏科学战略规划部分学校在函授站建设和管理方面，缺乏一套科学完整的战略规划。一方面，学校没有把成人高等函授教育纳入全校的整体发展规划，致建站数量、建站布局(地区分布)、办学规模、专业设置缺乏科学思考，盲目跟着市场走。另一方面，政府监管不到位，致少数学校为追求函授办学规模，对设置函授站把关不严，如对设站单位的办学条件、办学设施、教师队伍及管理人员等必备软硬件未进行深入考察，甚至先招生后报批，造成不良影响。目前来看，函授站一般有数量多、分布的密度不一、办学规模差别大、管理人员少等特点。不少
4、高校在一个城市重复设站，这种做法固然为学员提供了便利，但过于密集的站点必然会造成无序的市场竞争和资源浪费，部分函授站甚至出现了因生源短缺而难以为继的窘迫局面。(二)指导思想存在偏差函授教育的办学指导思想存在偏差，重经济效益，轻社会效益。从主办高校来看，成人教育学院或多或少地被学校视为创收的部门，成人教育尤其是函授教育一直处于高等教育的边缘。从函授站来看，无论是公办、民办还是合作办学，利益驱动都是办学的主要动机，函授站在实际办学过程中对日常管理和教学安排“短斤少两”，聘请大量的在读研究生和对函授教育没有系统认识的人员进行教学和管理，一味压缩成本开支，在这样的逐利动机驱使之下，函授站的教学质量和教
5、学效果难以保证。(三)办学内容缺乏创新虽然函授教育以学员自学为主、面授为辅，是我国高等教育从传统教育向终身教育转变的一种教育形式，但长期以来，函授站教学与管理方式沿袭陈规，少有创新，缺乏活力：教育体系“普教化”现象严重，教材一成不变，教学内容重“本本”；教学方法(手段)简单、教学组织形式较为单一，少有现代技术教育手段运用；专业及课程设置缺少自身特色，不能满足社会对高等教育多样化和学员针对性学习的需求。我国高等教育大众化以来，尤其是上世纪 90 年代中后期普通高等学校连续扩招，高职院校增多，独立学院和民办高校出现且逐步规范，普通高等教育专升本教育形式等压缩了成人高等教育的生存空间，导致我国传统的
6、成人函授生源出现分流现象，客观上缩小了函授教育的招生规模，与社会声誉日渐鹤起的自学考试和近年逐渐发展壮大的网络教育等开放办学的成人高等教育其它形式相比，由于函授教育仍停留在原有模式上的不针对社会和学员需求的专业设置、课程设置、教学内容、教学方法没有竞争力，也导致了处于内外夹缝中的成人函授教育办学路子越走越窄，办学规模日益萎缩。(四)投入不足质量下滑投入是产出的前提，任何高质量的产出活动均具有投入性。投入有资本投入，也有劳动(人力)投入。教育也不例外，其质量优劣更依赖投入。对函授站投入不足，主要表现在两方面。1主办高校人力投入不足勿庸质疑，主办高校对函授办学质量负责，对函授站日常教学运行具有义不
7、容辞的指导、监管、考核职责。但实际管理过程中，主办高校往往在招生、追缴费用等学校经济收益方面耗力较多外，而对其影响教育质量的教学等管理工作却听之任之、放任函授站处置，甚至少有例行教学检查，多在办公室坐等送收材料。为降低成本，本应由主办高校派出到函授站集中面授的教学安排也由函授站就近聘请任课教师所取代，且也未按要求组织函授站对其执行教学计划情况、教师授课进度、教师授课与学生听课情况、学生出勤情况、教师布置、批改作业情况等进行自查。主办高校对函授站管理的缺位，是导致函授站教学质量下滑的主要外因。2设站单位资本和人力投入均严重不足首先，资本投入不足，函授站办学因简就陋，有的甚至没有自己固定的教学场所
8、，主要靠租用场地进行教学，办学设施更不用谈；设站单位一味压缩教学成本，聘用的兼职教师缺乏函授授课经验，刚刚参加工作的年轻教师或者在读研究生走上面授讲台也大有人在，教学质量难以保证。其次，管理人力投入不足。函授站的专职管理人员很少甚至没有，兼职管理人员一个函授站也不过三两人，管理人员极少，管理力量匮乏；管理人员自身素质不能完全适应高等学历教育的办学要求，他们大多对函授教育的办学特点及教学规律缺乏全面系统的学习和了解，管理的盲目性和随意性较大，而主办高校的成人教育管理部门也极少对他们进行函授教育的管理和培训，这样低水平管理，很难实现函授站的规范运作，质量问题势必凸显。(五)办学行为尚欠规范依法办学
9、意识比较薄弱。为了吸引生源，一些函授站对学员做虚假宣传、虚假承诺，在考试环节降低要求甚至帮助学员集体作弊。对主办高校制定的教学计划缩减课时，降低教学成本，变相出卖文凭，损害了成人高等函授教育的社会声誉。少数函授站由于生源不稳不足，甚至违规衍生注册一个或多个二级站点进行办学，自身从中收取一定管理费来维持本站的生存。针对上述情况，有的主办高校为了维护函授教育所带来的收益，对其违规办学行为视而不见，有意回避，甚至变相袒护或授意为之。这种浓重的功利色彩，漠视了教育的基本功能，不仅与办人民满意的教育相悖，更是杀鸡取卵式的短期行为。这种不规范甚至违法的办学行为，只会使函授站的信誉下降，影响社会对函授教育的
10、热情，最终阻碍自身发展。二、我国成人高等教育函授站存在问题的原因及持续发展的空间成人高等教育函授站以上问题的存在，既有宏观与微观方面的因素，也存在主观与客观方面的原因，概括起来可归结为以下四个方面。(一)政府函授教育政策滞后长期以来，与普通高等教育相比，函授教育处于高等学历教育的边缘，函授教育政策较为滞后，函授教育的办学、管理及研究主要是依据普通高等学校函授教育暂行工作条例(国家教委 87 教高三字 002 号)和普通高等学校函授教育辅导站暂行规程(教成199312 号)。尽管近年来各省级教育行政部门相继出台了函授站管理的一些规定，但总的来说，对于新形势下函授教育所面临的新问题，函授教育政策没
11、有作出相应的调整，函授教育政策滞后不可避免地造成函授站管理的现状与形势的要求难以衔接。(二)主办高校对函授教育定位导向偏差在高校，函授高等教育的主要定位是为学校创造经济效益，把经济效益视为成人函授高等教育的一个重要目标，有的学校甚至以此作为考核评优的依据，其人才效应在某种程度上退居其次，甚至被忽略。学校把主要精力集中在普通高等教育、研究生教育、科研投入、办学设施建设等能使学校的上规模上层次的项目上，而函授高等教育的收益则主要用于弥补以上经费的不足，从根本上忽视了高等函授教育本身所存在的质量、管理和投入问题。(三)其他教育形式对函授教育的冲击随着普通高等教育的快速发展，我国已步入高等教育大众化阶
12、段，高职高专、独立学院、民办高校发展迅猛，成为高等教育大众化的生力军。同时，自学考试、网络教育等多元化的成人高等教育形式由于其开放的入学门槛、灵活的学习方式、较高的社会认可度等被越来越多的人所接受，客观上造成了对函授教育的巨大冲击。(四)社会对函授文凭认可度不高由于以上问题及各方面因素的存在，尤其对经济效益的重视、对管理的疏忽，加之与自学考试的高淘汰率相比，导致社会上流传着这样一种观念，函授教育的文凭“好拿”，是“混文凭”的一个捷径，甚至认为可以“买文凭”。事实上，少数函授学员也并未把这一学习方式视为提高自身能力和素质的途径，而是希望能够拿到一纸“速成”文凭，以用于找工作、评职称等。这些直接影
13、响了社会对函授文凭的可信度，对函授教育的亚健康发展起到了推波助澜的作用。尽管上述问题及因素影响着函授站与函授教育的发展，但成人高等函授教育的发展空间仍是值得欣慰的。1国家教育政策有利于成人函授高等教育的发展为进一步满足在职从业人员的学习需求，国家持续调整了成人高等教育结构，逐年减少直至停招了普通高等学校成人高等教育脱产斑：2004 年教育部对成人高等教育脱产生的招生比例控制在总计划的 30以内，2005 年则将这一比例控制在了总计划的 15以内，“从 2008 年起，普通高等学校停止招收成人脱产班，成人高等学校招收成人脱产班的规模要根据具体行业需求从严、合理确定”，函授的招生比例因此而逐年加大
14、。其次，主办高校为缓解普通教育持续扩招后教学资源紧缺的矛盾，也主动把发展成人教育的重心外移，利用社会资源开办函授教育，这在一定程度上给函授教育带来了更多的机会。此外，近年来高等职业技术教育的大力发展，其毕业生除去少部分能升入目前普通高校“专升本”班学习以外，绝大部分毕业生的学历提高成为了本科层次的函授高等教育的一个巨大的生源市场。客观来看，目前的成人高等函授教育的确是机遇与挑战并存，问题与措施同在，只有清醒地认识其发展中的矛盾和问题，主动采取应对措施，不断拓宽办学思路，不断创新办学模式，才能更广泛地适应人们对高等教育的多样化需求，实现成人函授教育的持续健康发展。2构建学习型社会和终身教育体系为
15、成人函授高等教育提供了广阔的发展空间国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)明确提出要“稳步发展学历继续教育，建立健全继续教育体制机制，加强继续教育监管和评估，构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习的“立交桥”，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。”成人高等函授教育作为继续教育的一种方式，它既充分利用了普通高校的品牌资源，又整合了社会闲散教育资源，而且学习时间灵活，学习方式也能有效地解决在职学员的工学矛盾，其教学内容能够满足在职人员学历提高、转岗培训的需要，还可成为其工作系统或专业领域新知识、新技能的补充。目前我国成人高等函
16、授教育还主要是以学历教育为主，但随着经济、社会的发展，尤其是国家产业结构和就业结构的调整，人们选择第二个甚至多个专业的需求逐步增加，成人函授教育的非学历培训需求将会激增，这将会大大拓宽成人函授教育的办学路子。三、我国成人高等教育函授站规范管理与持续发展的思路针对上述分析，函授站健康、持续发展，需要政府、主办高校和函授站统一认识，共同努力，既要加强源头控制，也要强化过程管理，还要重视开拓创新。(一)提高认识，科学规划，统筹发展科学规划、统筹发展，政府、主办高校和函授站分处不同层面，其认识、谋划是各有侧重的。胡锦涛总书记在 2010 年 7 月全国教育工作会议上指出“教育是国家和民族发展最根本的事
17、业，必须坚持党对教育工作的领导，明确政府发展和管理教育的责任”。成人高等教育是国家教育事业的组成部分，绝不是我国教育事业中可有可无的一块，更不是高等教育中的边角余料。这要求各级政府应高度重视成人高等教育的办学，要从构建终身教育体系、创建学习型社会的大局和战略高度出发，统筹规划好各类教育发展，要通过发展成人教育和继续教育，使普通高等教育和成人高等教育优势互补，共同前行。首先，政府要切实加强对函授站设置的审批。对优质教育资源延伸和自身辖区内短缺专业要予以大力扶持，对区内已趋于饱和的专业从严或不予审批。从源头上严格控制高等学校函授站的设置数量，避免资源利用的低水平重复和生源的恶性竞争。其次，政府要尽快制定与时俱进的函授教育政策及相关管理办法，使函授高等教育不仅与我国高等教育大众化的整体进程相一致，而且要与经济、社会发展相适应。就高校而言，首先要充分认识到成人高等教育在建设学习型社会和构建终身教育体系中的重要地位和作用，端正办成人高等教育的指导思想，走出成人教育传统的“效益”观念，变重收益(经济效益)为重办学(社会效益)；其次，在学校整体发展规划中统筹成人高等教育发展，结合校情、行业或地方的人才培养要求，制定函授站发展战略、目标、布局等，真正把函授站作为学校办学的有机组成部分；在函授站点的选择上，要做好前期考察、中期评估和制度化、经常性的检查和指导，对函授站留优汰劣，合理布局