1、浅析监察留置措施存在的问题与对策谢雨蓉摘 要：2018 年正式出台的监察法赋予了监察委员会 12 项调查措施，留置是唯一一项限制被调查人人身自由的措施。当前监察法对留置措施的规定尚不完善，留置措施在实施过程中仍存在很多问题。随着依法治国和反腐败工作的推进，必须在总结经验教训的基础上，在宪法的框架秩序下，加强对留置措施相关配套法律制度的完善，尽快实现其科学化、规范化和法治化。关键词：监察委员会;留置;反腐败;职务犯罪一、留置措施的由来和含义监察留置语境下的“留置”是监察委员会行使调查权时采用的一种调查措施，带有限制被留置人人身自由的性质。监察留置应运我国的反腐败工作而生，纵观我国的反腐历程，留置
2、与“两规”有着不可分割的联系。“两规”又称“双规”，最早见于 1990 年行政监察条例第 21 条：“行政监察机关在检查、调查中有权责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明。”“两规”是 20 世纪 80 年代末针对国内严峻的反腐败斗争形势制定的强制性措施，十八大之后，法治化成为我国反腐败工作的基本特征。习总书记在党的十九大报告中明确指出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代两规措施”。这使得一直以来适法性饱受争议的“两规”措施纳入法治轨道，成为“两规”法治化的重要体现。二、留置措施存在的主要问题（一）留置措施的性质不明确我国法律尚未对留置
3、措施的法律性质作出明确界定。对于留置措施的定性，学界有不同观点。“刑事司法说”认为，留置措施与刑诉法中的拘留、逮捕等强制措施类似，但这种观点的问题在于，“凡有逮捕之实的，无论出自什么样的名目，都视为宪法中的逮捕，有逮捕实质而不受宪法限定的程序约束，就有违宪之嫌”。1“行政說”认为，从权力来源来看，监委会的留置措施来自行政监察机关权力的转隶;从权力实际运行的过程和性质看，监委会的职务违法与职务犯罪调查权能也更偏向于以往行政机关或党纪监察部门对组织内部工作人员的调查，类似内部行为，在功能和实际运行效果方面具有行政属性。2通说观点认为，留置兼具刑事司法属性与行政属性，在严重违法违纪案件中具有行政属性
4、，在职务犯罪案件中，留置措施被予以了刑事规范，具有刑事属性。也有观点认为，监察机关不是司法机关，检察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。留置措施化解了“两规”合法性适用难题，将行政监察、检察机关和纪委的权能进行整合，具备“三权合一”的复合属性。3（二）留置措施适用的条件不明确根据监察法第二十二条规定，第一，留置的对象除了涉嫌职务犯罪的公职人员，还包括涉嫌严重违法的公职人员。但是何为“严重职务违法”，如何界定职务违法已经达到可以采取留置措施的程度，不论是在法律条文中还是监察体制改革试点中目前都没有明确的依据，大大增加了实践中监察工作人员的工作难度。第二，“涉及案情重
5、大、复杂”的规定过于笼统、抽象，不具有可操作性，在实践中难以把握和执行，容易造成留置措施的滥用。第三，对于非监察对象，以行贿受案件中的行贿人为例，是否能够对其实施留置争议较大。在行贿类对向型职务犯罪案件中，行贿人大多都是非公职人员，依监察法不在监察的对象之列。但是在实践中，此类对向型职务犯罪隐秘性较强，不易发现，取证困难。而行贿行为与受贿行为联系紧密，仅对涉嫌受贿的公职人员采取留置措施很难查清案件，揭示和惩戒犯罪。（三）留置措施缺乏有效的监督机制在外部监督上，人大在产生、监督监委会的同时，反过来还要受到监委会的监督。基于这样的关系，人大能否对监委会切实发挥监督作用受到质疑。此外，向人大汇报工作
6、的方式在很大程度上依赖监委会自身的主动性和自觉性，目前监察法对这一问题的规定简单、笼统，难以起到有效的监督作用。在内部监督上，监察法第五十五条虽然做出了“监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督”的规定，但是对内部监督机构的具体职责和运行程序却没有详细的规定。因此，监察委员会在采取留置措施时，内部监督机构应该如何发挥监督职能以保障留置措施的规范实施，目前仍然缺少准确、统一的适用规则，难以达到理想的监督效果监督效果。（四）对被留置人的权利保护和救济不力留置措施实施的规范性影响后续刑事诉讼的公正性。留置作为一种约束人身自由的调查措施，很有可能因不规范使用
7、或者滥用而影响被留置人的合法权利。目前监察法对于被留置人权利保护及救济方式不够完善。第一，监察法未指明在采取留置措施前，被调查人是否享有陈述、申辩的权利。第二，监察法第 60 条规定的被留置人及其亲属的申诉权，适用的情形仅限于超期羁押，申诉救济的对象仅局限于监察系统内部，并未设置司法救济等其他途径，难以保障当被留置人合法权利受到侵害时能够及时获得救济。三、留置措施的完善对策（一）明确留置措施的法律性质监察委员会是独立于行政机关、司法机关独立行使监察权的专门机关，留置措施作为它行使调查权时采取的一项特有措施，其法律性质不能简单的定位于其他任何机关的权力性质。留置措施的实施必然导致被调查人在一段时
8、间内与其正常社会关系的断绝，必须认识到其具有限制人身自由的严厉性。厘清监察留置与行政留置、刑事强制措施、“两规”之间的区别与联系，通过立法的方式明确留置措施的法律性质，界定权力边界，规范权力的运行，从而破解当下理论争议和实践困惑的双重困境，是监察体制改革的当务之急。（二）明确留置措施的适用条件第一，立法应当改变当前“严重职务违法”、“涉及案情重大、复杂”等笼统、抽象的表达，进一步明确留置措施适用的具体情形，可以参照刑事诉讼法有关逮捕、拘留的条文规定加以列举，排除不宜适用留置措施的例外情况，以防止权力的适用范围被恣意扩大。应否适用留置，不仅要充分考虑反腐败的需要，同时更要全面考虑反腐败以不损害“尊重生命、人道主义”等价值为必要。